【民政调研】新时期城市民族联谊会工作实践与发展对策,——以长沙市民族联谊会为例

新时期城市民族联谊会工作实践与发展对策——以长沙市民族联谊会为例长沙市民宗局课题组摘要：本调研报告运用对比和系统法进行研究，总结归纳了当前民族工作形势，民族联谊会工作实践和经验，着重对联谊会存在的下面是小编为大家整理的【民政调研】新时期城市民族联谊会工作实践与发展对策,——以长沙市民族联谊会为例,供大家参考。

新时期城市民族联谊会工作实践与发展对策

——以长沙市民族联谊会为例

长沙市民宗局课题组

摘  要：本调研报告运用对比和系统法进行研究，总结归纳了当前民族工作形势，民族联谊会工作实践和经验，着重对联谊会存在的政治定位不明确、工作体制不适应、政策法规不完善、成员作用发挥不够、经费组织困难、社会化氛围不浓等问题进行了较为深入的研究和思考，提出以 “促进融入社会化范畴；完善法律法规；理顺体制机制；加强理论研究”等为基本思路的发展对策来推动民族联谊会的可持续发展。

关键词：民族联谊会；城市民族工作；工作实践；发展对策

长沙市民族联谊会在市民族宗教事务局的主管领导下，以9个区县（市）分会为脉络，23个籍贯及行业分会为触角，形成了一个以纵横广泛分布的民族联谊社团组织。22年来，市民族联谊会发挥充当联系少数民族群众的重要桥梁和纽带作用，为少数民族群众提供了各种联谊服务，调动了全市少数民族群众的积极性，丰富了城市民族工作的内容，拓宽了城市民族工作的渠道，为建设美丽、幸福、和谐长沙做出了积极贡献。

随着城市民族工作形势的新发展，民族联谊会工作的创新和突破迫在眉睫。为进一步适应当前城市民族工作需要，不断完善民族联谊会的职能和机制，推动民族联谊会可持续发展，2013年3月，由长沙市民族宗教事务局牵头组织成立课题组，采用问卷调查、座谈讨论、查阅资料、个别走访等方法，分赴全市6区2县1市及各个分会进行了为期6个月的调研。经过调研使我们深深感到，成立民族联谊会，以联谊会为依托，实现少数民族的自主管理，并使之成为政府与少数民族之间的桥梁，是加强少数民族工作的良好途径。

一、长沙城市少数民族基本状况分析

依据市民族宗教事务局提供的相关数据分析，目前长沙城市少数民族基本状况具有以下特点：

（一）常住人口明显增加。从第四次人口普查到第六次人口普查，短短20年间城市少数民族人口增加了近5倍。1990年第四次人口普查，全市少数民族人口17995人，族别39个，只占全市总人口的0.32% ；到了2010年第六次人口普查，全市少数民族人口已经达到了 77160人，族别51个，占全市总人口的1.10%。

（二）常住人口散而杂的特点突出。全市范围内只有汉回村集中居住有同一民族的回族同胞300多人。其余各少数民族同胞都分散居住在全市的各个区、县（市）、乡镇和街道，全市所有社区都有少数民族居住，人数少则几人，多则上百人。

（三）常住人口职业涉及各行各业。民族优惠政策的大力推行，少数民族同胞的自强不息，少数民族同胞现在从业多样，不论是高技术人才，还是普工，分布各行各业，涉及政治、经济、社会生活的各个领域。

（四）流动人口同质聚居渐成常态。调查统计显示，2012年居住半年以上的少数民族流动人口达到5万人，比2005年增加了3.5万人。由于文化背景、风俗习惯、宗教信仰、民族认同感等原因，来长的少数民族人口，常以家庭、亲朋好友、同乡、同民族等关系集中居住，带有明显的地域性和民族性。如新疆维吾尔族卖干果的流动人口多聚居在雨花区高桥大市场周边，人数一般在200人左右，四川黑水县藏族卖玩具、首饰的流动人口多聚居在芙蓉区东屯渡一带，人数一般在150人左右。

（五）流动人口基本结构渐趋复杂。从年龄结构来看，年轻化非常明显，年龄在15-35岁的人口比例最高，占少数民族流动人口的80%以上；从学历结构来看，大多只有小学、初中学历，其中中学教育程度的占70%，小学都没有读完就走向社会的占8%。这部分人员大多来自西北和西南等边远地区，其中，未上过学的流动人口，在回族、藏族、哈尼族、哈萨克族、彝族中的比例接近20%。当然，具有大学以上学历的也不乏其人，这部分人员大多来自内陆和沿海地区。从性别结构来看，男性比例明显要多于女性，大概为4:1的比例。

（六）流动人口职业构成低端现象明显。目前长沙流动少数民族人员的职业构成行业低端现象非常明显，主要集中在三个领域：一是普通务工，大多结伴在建筑工地、搬家公司和劳动密集型企业从事体力劳动，主要是来自西南、中南地区的少数民族，占流动人口的83.24%。二是从事工商业，主要是经营牛羊肉、拉面、葡萄干、切糕等特色行业，以青海、甘肃、宁夏、新疆的回族、维吾尔族为主，占流动人口的14.13%。三是流动商贩，大多贩卖药材、藏刀、首饰等，主要来自四川、青海、贵州、新疆、西藏的藏族、回族、苗族、维吾尔族，占流动人口的2.64%。

（七）矛盾纠纷起因更加复杂。过去主要是各民族之间因宗教信仰、风俗习惯、城市管理等引起一些矛盾和纠纷，主要集中在民事和民间个体方面，但现在更多则是涉及经济利益、民生保障、维权等群体方面。2008年以来，由于受国际、国内民族极端势力影响，使得涉及民族方面的矛盾和问题出现复杂化倾向，有些甚至涉及到刑事和政治、意识形态等领域。

二、长沙民族联谊会的实践探索及基本经验

长沙市民族联谊会成立于1991年，涵盖土家族、苗族、侗族、瑶族、白族、回族、壮族、维吾尔族、畲族、满族、藏族、仫佬族、傈僳族、蒙古族、朝鲜族、布依族等17个民族，下属分会32个，在册会员近万人。其中市级联谊会成员大多来自省直、市直单位，涉及省厅上百个单位。民族联谊会在促进民族地区经济社会发展，推进湖南民族团结进步事业等方面做了大量卓有成效的工作，积累了丰富的工作经验。

（一）实践探索

1.以联谊活动促进民族团结。民族联谊会积极引导各民族群众利用传统节日，开展丰富多彩和积极向上的文化、体育等联谊活动，充分发挥了民族联谊会在促进东西部各民族团结融合上的桥梁作用。如建国60周年和建党90周年时，先后举办了各种形式歌颂祖国、歌颂党的文艺晚会、红歌演唱会等。特别是一年一度的“省会各民族联谊联欢活动”，已成为长沙市民族联谊会的一大工作“品牌”。浏阳市民族联谊分会每年组织的“少数民族同胞故乡行”活动成为基层民族工作的创新和亮点。通过这些系列活动，既展示了各民族的文化特色、民风习俗、歌舞风采，又陶冶了情操，增进了各民族团结和谐，维护了城市社会安全稳定。

2.以宣传教育增强法制观念。民族政策法规是开展民族工作的法宝，民族政策落实好坏，直接关系到少数民族群众的利益能否得到保障，能否促进民族团结和社会和谐稳定。民族联谊会以《民族情》杂志为宣传平台，注重加强政策法规的宣传教育，让少数民族群众熟知民族政策法规，深知党和国家的民族优惠政策，深感身为少数民族自豪感、幸福感，以此激发少数民族群众自觉为促进民族团结进步、促进民族和谐发展做出自己应有贡献。

3.以化解矛盾促进民族和谐。由于饮食、文化、习俗的不同，城市散居的少数民族群众，尤其是城市流动少数民族群众经常会出现这样或那样的矛盾和问题，每当出现这些问题时，民族联谊会都会组织有关会员或少数民族代表人士利用民族语言相通、文化习俗相同等优势，积极交流沟通，化解矛盾，解决问题，促进了民族和谐社会稳定。

4.以帮困解难凝聚民族人心。在长沙市委市政府的支持下，民族联谊会每年为少数民族群众办实事，帮困解难。如自1999年以来积极倡导的民族联谊111工程，全体会员通过捐资助学、妥善安置少数民族群众子女入托入学等形式，帮助扶持贫困少数民族群众，使少数民族群众真正感受到党和政府的关怀和“民族之家”的温暖，增进了感情，拉近了距离，增强了联谊会的凝聚力和向心力。

5.以分会建立构建联谊网络。以市级联谊会为统领，以6区2县1市为脉络成立了9个分会，同时又按照湖南省来长少数民族人员较多的少数民族自治县（如龙山、桑植、麻阳、花垣、古丈、凤凰、江华等）为区域，分别成立了19个县市少数民族联谊分会，在少数民族学生较多的湖南大学、湖南农业大学、中南大学等高校成立了3个高校分会，针对外省来长的散居少数民族群体成立了1个散居少数民族分会。通过分会的建立，初步在长沙构建了一个较为密切的少数民族联谊社团组织体系，扩大了民族联谊会的社会影响。

（二）基本经验

1.新时期城市民族工作需要联谊会这样一类的社团组织参与。随着城市化和城市多民族化的发展，各少数民族群众对本民族的平等地位、平等权利，以及对民族矛盾和民族关系的关心程度和敏感程度普遍提高。一方面城市少数民族群众越来越复杂多样，另一方面政府的民族工作又无法面面俱到。正是在这种情况下，顺应新形势下加强城市民族工作的需要，长沙市民族联谊会在坚持民族团结，协助党和政府贯彻落实民族政策，维护少数民族同胞合法权益，关心支持少数民族群众经济和社会发展方面做了大量的工作，起到了政府行政部门无法起到的作用，为“美丽长沙、幸福长沙、和谐长沙”的实现做出了积极贡献。

2.完善的体系建设是联谊会发展的组织保障。长沙民族联谊会走过22年的经验证明，没有完善的组织体系建设，社团组织要保持健康的发展方向是比较困难的。这里的组织体系主要包括领导体系，制度体系，经费来源体系等方面。从领导体系方面，省委常委、统战部长、省民委主要领导，市委分管领导、民宗局主要领导等都给予了联谊会大力支持和指导；许多退居二线的省厅领导主动担任联谊会荣誉会长、常务理事等，保证了联谊会的正确政治发展方向。从制度体系方面，联谊会建立了较为健全的章程和各项具体管理制度，确保了联谊会各项活动有序开展。从经费来源体系方面，初步建立了财政预算、专项拨款、社会捐助、联谊会自筹等来源体系，尤其是将联谊会的基本活动经费纳入财政预算，这是长沙民族联谊会发展的重要经费保障。

3.联谊会搭建起沟通政府与少数民族群众的桥梁。依托民族联谊会是长沙市开展少数民族服务管理工作的重要一环，维护包括流动人口在内的全体少数民族的合法权益，努力帮助解决少数民族在发展中遇到的各种难题，在畅通民族工作渠道、反映少数民族群众的利益诉求，夯实基层群众的自治基础等方面发挥了积极作用。所以联谊会不仅可以充当沟通政府与少数民族群众之间的纽带作用，还为少数民族群众向政府进行反映、诉求利益提供了一种缓冲机制。就此意义而言，民族联谊会有它的特殊意义，是城市民族工作的一种必要的补充。

4.联谊会唤起了少数民族同胞对居住地的归属感。少数民族流动人口一般文化层次低、家庭生活困难，语言文化、生活习惯等与城市居民有着较大的不同。找工作难、生存难就成为制约他们尽快适应当地城市社会生活的主要障碍，部分少数民族同胞在城市的归属感处于“飘移”状态。而民族联谊会利用共同的地域观念、乡土观念和民族观念给这些漂泊的少数民族同胞在感情和心理上营造了一种认同感，给他们带来了力量和支撑，并成为他们有效地来表达和实现自身利益诉求和利益保护的平台。长沙民族联谊会利用这一平台，积极主动帮助少数民族中的弱势群体，维护少数民族同胞的合法权益，在少数民族内部建立良好的人际互动关系，实现个体的社会化发展，使少数民族同胞对长沙市有了归属感，使他们找到了家的感觉。

5.联谊会促进了少数民族自我管理。少数民族在长沙人数毕竟还是少数，建立聚集地实行自治管理显然不现实。与工商联、妇联、残联等这些政府色彩很浓厚的社团组织不同，民族联谊会的成员大部分是少数民族，联谊会领导也是少数民族，他们完全通过自愿参与，依据联谊会章程和各项制度开展活动，并根据自身的特点和需要管理自己的事务，在一定程度上实现自我管理、自我教育、自我发展，有力地减轻了政府民族工作部门的工作强度。

三、当前民族联谊会工作存在的问题与思考

虽然长沙民族联谊会在民族工作方面取得了较好的成绩，但从民族工作组织建设的整体来看，当前我们民族联谊会的工作在实践中仍处于初步探索阶段，在具体的工作开展中仍然存在一些与新时期要求不相适应的问题。

（一）社会定位不够明确，社会参与平台缺乏。从调研结果来看，我们认为，联谊会成员应以少数民族人士为主体，使联谊会建设成为凝聚少数民族群众的组织载体、社会参与的平台、联系交友的舞台。从现实情况来看，联谊会虽然在组织上属于社团组织，但联谊会所从事的活动具有较强的社会性，特别是在所联系的少数民族群众中有着较大的影响力和代表性，且随着时代的发展变化和自身身份的提升，这一群体的社会需求日益高涨，社会参与的愿望日益强烈。而目前联谊会的社会地位不够明确，只是在有关的文件中体现为工作对象，其社会地位和待遇等都未规定，这也导致各地党、政部门对联谊会组织的态度相差甚大。工作中有的将联谊会组织与各民主党派同等看待，有的只是将联谊会组织当做工作形式，没有给予应有的社会待遇，这也导致部分地区少数民族群众社会参与平台缺乏。

（二）工作体制不适应，综合协调体制缺乏。从具体工作部门来讲，民族联谊会应由党委统战部和政府民族工作部门负责。若从民族工作的全局性来讲，还应该包括相关职能部门，需要党委、政府进行总体部署和各职能部门协调配合。但是，在实际工作中，部分区县城市民族工作并未进入党委政府全局性工作的范畴，涉及民族工作往往职能部门职能交叉、部门职责落实不到位，部门间相互推诿的问题时有发生。要么遇到涉及少数民族的经济、治安纠纷不问不管、放任自流；要么认为少数民族不好惹，遇到问题怕处理，直接往民族工作部门推。而由于职能的限制，民族工作部门在协调经济、医疗、就业、治安、教育、执法等纠纷事件上，缺乏强有力的综合协调手段，往往依靠民族干部或民族联谊会的代表人士进行调解，难以形成规范、有力的工作机制，工作局限难以突破。

（三）成员作用发挥不够，内部交流不深。随着时代的发展进步，少数民族群众在经济社会建设发展中的影响越来越广泛，政治参与的意识也进一步增强，作用发挥也更加明显。但由于民族联谊会成员个体特性较强，且相对分散，往往是各行业各领域中的骨干，在作用发挥上也较分散，难以形成合力，团体的群体智慧没有得到充分发挥，远远不能适应新形势下城市民族工作发展的形势要求。从调研情况来看，一方面，联谊会在组织设置上属于社会团体，自发性特征明显，缺乏经济实体的支撑或财政的支持，只能依赖成员的自愿性行为，开展活动较为困难；另一方面，在搭建服务经济建设的载体方面明显不足，联谊会活动开展大都仅停留于“慰问、文艺、咨询服务”等较低层面的服务性活动，成员的优势作用无法得以发挥。这也造成了党委政府和社会对联谊会的认识不深入，难以形成高度重视和大力支持的良好环境。

（四）活动经费来源受限，建设缺乏后盾支持。目前民族联谊会的活动经费来源主要有三个渠道，一部分来自政府预算，一部分来自会员捐助，还有部分来自社会募集。第一部分往往受限于政府财政状况，第二部分需要少部分少数民族能人的认知和觉悟，第三部分完全靠联谊会领导成员的社会地位和社会活动能力。虽然在基本活动经费方面，各级政府都给予了联谊会一定的保证，但随着各级联谊会所承担社会作用的发挥越来越大，基本活动经费几年不变的情况已经严重制约了联谊会一些专业活动的开展。从长远来看，联谊会的经费来源应该进一步扩大，以政府预算为基础，以社会募集为主体，以会员捐助为补充，通过这么一种良性方式促进其长远发展。所以建议政府和有关主管部门要建立起随着政府财政收入增加，而财政预算也逐年增加的机制，这是民族联谊会开展活动，发挥效用的基础。

（五）工作社会化的氛围不浓，理论研究滞后。从调研情况反映，政府对少数民族代表人士参与城市民族工作认识还是不够，部分区县政府民族工作部门竟然没有一名少数民族干部。面对目前城市少数民族成分多、分布散，文化水平参差不齐，风俗习惯、宗教信仰各异的特点，管理好融于城市各行各业中的少数民族，并不仅仅是民族工作部门的事，而是全社会都要参与的工作。民族联谊会虽然吸纳了社会部分少数民族人士参与，但目前民族工作社会化参与的程度不高，党的民族工作方针政策、民族知识的宣传教育不够，全社会自觉维护民族团结的浓厚氛围还有待加强。

此外，在调研中居然找不到一篇有关民族联谊会参与城市民族工作的专业论文或调研报告作为参考，有关民族专业研究机构对新时期诸如少数民族联谊会这样的社团组织如何参与城市民族工作研究力度明显不够，具有一定专业水平的专业研究人才严重缺乏，使得现有民族联谊会的工作在理论研究上还处在一个空白的状态。

四、城市民族联谊会发展的对策及建议

经济发展和社会进步给城市民族联谊工作带来了新的机遇和挑战。各级党委、政府要正确认识当前民族联谊会发展中存在的问题，加强城市少数民族工作，发挥民族联谊会在城市民族工作中作用，推动民族联谊会可持续发展，促进社会和谐稳定。

（一）促进民族联谊会融入城市民族工作社会化范畴

民族联谊会属于社团组织，社会性是他的生命。长沙民族联谊会在长沙城市民族工作实践中取得了较大成功，关键是他具有较为广泛的社会基础，得到了长沙广大少数民族同胞的认同。但要继续做好推广工作，适应当前新形势和新需求，还必须将联谊会的工作进一步融入城市民族工作社会化范畴。

首先，城市民族问题是社会总问题的一部分，最终要在全社会范围解决。作为多民族国家，民族平等、团结、互助的大家庭观念，应该得到全社会高度认同，成为每个公民基本的道德素质。因此，民族联谊会的社会化程度越高，对维护民族团结，实现各民族共同繁荣的大目标就越有利。

其次，从民族联谊会职能分析，社会化也是必然选择。民族联谊会是由各民族群众组成的社会团体，主要担负政府和群众之间的桥梁和纽带作用，促进少数民族发展和维护平等、团结、互助的民族关系两个方面。这就必须促使联谊会只有通过社会化这类在政府行为中较为“另类”的手段，来争取社会资源，扩大社会影响，拓展自己的活动空间，增强自身存在的社会基础，从而获得完成自身职能所需要的公共资源，推动民族联谊会在社会主义市场经济条件下健康运行。

（二）完善城市民族社团工作法律法规

民族联谊会的组织章程对其工作属性进行了法律意义上的规定，在城市民族工作中过于拔高其作用不可行，忽视其作用不可取。民族社团要依法依规开展工作，就必须要有良好的法律依据。当联谊会面对城市民族工作中出现的如针对少数民族人员的管理服务、民族代表人士培养等问题时，联谊会这么一个社团组织来协调是不现实的。建议国家及省级尽快制定有关加强城市民族工作中涉及这些关系少数民族基本权益的管理条例或法规，使城市民族工作有法可依。

现行关于城市民族工作法律法规、条例中的一些条文已不适应当前市场经济条件下工作的要求，需要进一步修改和完善。如国家《城市民族工作条例》是1993年出台的，距现在二十多年，对新形势下的新问题、新情况处理已缺乏应有的法律支持，对各省地方性法规缺乏上位法的指导。《湖南省散居少数民族工作条例》是1987年颁布实施的，这些地方性法规在一定时期对维护少数民族合法权益，加强城市民族工作起到过重要作用，但为体现法律法规的时效性、适应性、完善性、连续性，现也需修订。

目前，湖南省人大正加紧对《湖南省散居少数民族工作条例》进行修订完善，向社会各界进行调研，广泛征求意见，修订出台这些地方性法规，将对依法加强我省城市民族工作提供必要的法制保障。

（三）理顺联谊会与相关职能部门的体制机制关系

联谊会作为社团组织，不是一级政府工作部门，如何在城市民族工作中处理好联谊会与政府部门和其他社团组织的关系，使联谊会的工作既能到位又不越位，是各级联谊会普遍面临的问题，也是推进其他社团组织社会化所必须解决好的问题。

由于城市中少数民族发展所需要的资源被分解到了政府的各个职能部门，联谊会本身没有独立运作民族工作的条件，它的工作，必须依靠各部门共同推动。民族联谊会在发展中遇到的各种问题实质就告诉我们，只要涉及“少数民族”，就包含经济、政治、文化、社会、卫生、教育等因素在内，许多涉及民族问题的突发事件来了，政府多个部门必须参与。这就使联谊会不能像别的政府部门一样，循其严格的职能界限，按照一个固定的行政指向进行程序化运作。

联谊会在工作中遇到的各种困难，从根本上说，只能从自身上找原因。工作虽然特殊，但不是“先天不足”，地位的边缘也并非工作的“边缘化”。职能的特殊性要求联谊会的工作方法也要特殊，要打破“办事就要钱”的常规思维，从自身的职能中，悟出联谊会工作的诀窍。在这方面，长沙民族联谊会22年的工作实践和经验给其他城市民族联谊会等民族社团组织作出了榜样。目前民族联谊会在长沙城市民族工作中影响很大，地位很高。究其原因，在于对自身职能的准确定位和工作机制的理顺。工作中充分“打民族牌，唱特色戏”，做政府的帮手，做社会的桥梁，做少数民族同胞的娘家人。既把民族工作渗透到政府工作和社会生活方方面面，但又不与主管部门争资源，争利益。

（四）加大少数民族联谊会工作的理论研究

新时期城市民族工作究竟怎么开展，仁者见仁，智者见智。作为城市民族工作创新的重要领域，如何更广泛发挥如民族联谊会这样一类社团组织在城市民族工作中的重要作用，长沙民族联谊会做出了一些积极的探索。因此，要进一步推动民族联谊会在未来的城市民族工作发挥可持续作用，必须创新理论研究视野，突破研究重点难点，重视人才培养，为联谊会更好地参与城市民族工作提供理论支撑。

创新理论研究视野。从理论上进一步创新，对于统一认识，推动联谊会工作的深入很有用。要使民族工作适应市场经济的新思维、新战略，理论建设就必须定位到指导全社会民族工作的高度上来，要总揽全局，使之既能适应不同地区的实际，又能涵盖全部的民族工作；在具体问题的研究中，应突出务实原则，要关注现实，发掘亮点，在为民族工作开辟新途径、创造新模式、激活新思路、找到新办法上做出大文章、好文章。

突破理论重点难点。理论研究追求的最高目标是“管用”。城市民族工作理论的研究，要从具体问题，尤其是从工作中的难点入手。重点要突破少数民族权益保护、文化传承、社会适应、习俗调试、民生发展等难点。工作推进的过程，就是解决民族工作难点的过程。解决的问题越多，民族工作越深入；解决问题越难，越能激励工作热情，对工作的感悟也越深。解决困难的过程，就是思维产生、发展、走向成熟的过程。

重视理论研究人才培养。城市民族工作中的“社会参与”就是民族工作部门在政府领导下，采取政策、法规、经济、行政等手段，整合社会资源，让社会各层面参与民族工作、支持民族工作，通过扶持少数民族经济、社会事业发展，增进民族团结、实现各民族共同繁荣。因此，重视理论研究人才培养，加大理论研究的投入力度，着力培养一批热心民族联谊工作，具有较高的政治素养，又具有较强的民族理论研究能力的人才，这是联谊会可持续发展的重要条件。

民族工作头绪多，各地的情况千差万别。在具体工作中，很难用一种思维覆盖所有问题。例如，同是城市民族工作，湘西自治州民族工作突出的是发展，而长株潭的的城市民族工作，既有发展的问题，还有稳定的问题，特定情况下，稳定往往压倒一切。民族联谊会要关注城市民族工作的这种格局，充分调动联谊会中少数民族知识分子，组织参与对城市民族工作的理论研究，在实际工作中培育研究问题的风气，造就一批既强于实干又敏于思考的城市民族工作人才队伍，推动民族联谊会在城市民族工作中可持续发展。

相关热词搜索： 联谊会 长沙市 民族 【民政调研】新时期城市民族联谊会工作实践与发展对策 ——以长沙市民族联谊会为例