地方政府应对重大突发公共事件的机制分析
朱小龙
苏州大学
政治与公共管理学院
博士生
内容摘要：本文以定义与分析重大突发公共事件为逻辑起点，明确重大突发公共事件的分类机制，为地方政府应对重大突发公共事件提供一个预测的尺度；通过重构应对重大突发公共事件的主体行动者，明确主体机制与责任；并进一步研究分析地方政府可能采用的监察与预警机制、处理与善后机制。通过上述的机制描述以地方政府为核心的治理主体分析、解决重大公共事件的整体程序。
关键词：地方政府；重大突发公共事件；机制
研究背景：
2003年非典爆发、2004年安徽阜阳毒奶粉事件、2008年初雪灾到2008年汶川地震爆发，近年来各种重大突发社会性事件和重大自然灾害频发。在非典爆发之前我们国家是缺乏应对重大突发公共事件的机构、手段与方法的，这些可以统称为机制缺失。而以非典事件爆发为契机，我们国家从中央政府到地方政府已经开始针对重大突发公共事件着手制定应对机制。由于我们国家地域广大、人口众多，各地情况千差万别，中央政府制定的应对机制在具体时空条件下不具有可操作性，因此，全国人大制定的《中华人民共和国突发事件应对法》（2007年8月30日）主要的作用在于明确地方政府的职责、规定其在特定相应事件下的权力范围，以及建议各级地方政府应该明确的基本原则，但是各类重大突发公共事件一般是在特定地域下爆发的，地方政府处于面对这些事件的前沿，因此各级地方政府必须建立健全应对各类重大突发公共事件的机制以求及时监测、准确预警和高效解决合理善后。
一、应对客体：重大突发公共事件的内涵与机制分析
（一）重大突发公共事件的内涵
重大突发公共事件是自然界或人类社会在发展过程中由于主客观原因所造成的特定时空下的人群具有突发性、重大破坏性或潜在地存在这种重大破坏性的恶性公共性群体性事件。从性质上看，重大性、突然性是其当然属性，但是从学理与实践的角度看，它还具有隐性的特点，这个特点包含两种属性：（1）可避免的重大突发性公共事件，是指经过科学监测后可以避免人员伤亡、物质损失、精神伤害或达到伤害的最小化；（2）不可避免性的重突发公共事件。前者如对气候与地质灾害的科学监测与及时预警，地方政府在宝贵的时间内做好风险危害的规避工作；后者则是由于缺乏科学预测、及时预警以及自然界或人类社会客观规律作用而无可回避的情况。
作为研究的客体和对象，重大突发性公共事件完全是负面的或灾难性的，我们研究它就是为了减少生命财产损失、精神伤害和社会危害。随着科技进步、国际交往的加深、社会生活的愈趋复杂化，地方政府面临的重大突发性公共事件必将呈现扩大化、更加多样化与应对更加复杂化等趋势，这给理论研究和实践操作都提出了许多课题。
（二）分类的标准：应对客体的机制分析
这里所说的应对客体的机制是指重大突发性公共事件（以下简称“重突事件”）的分类标准及其产生的机理，以及扩散的方式和影响。
1、一般分类标准是将重突事件分为自然灾害事件和社会性事件。前者指各类自然灾害，后者包括事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。自然灾害类：主要包括水旱灾害、气象灾害、地震灾害、地质灾害、海洋灾害、生物灾害和森林草原火灾等；事故灾难类：主要包括工矿商贸企业事故、交通运输事故、公共设施和设备事故、核辐射事故、环境污染事故和生态破坏事故等；公共卫生事件类：主要包括传染病疫情、群体性不明原因疾病、食品安全、职业危害、动物疫情以及其他严重影响公众健康和生命安全的事件；社会安全事件类：主要包括恐怖袭击事件、民族宗教事件、经济安全事件、涉外事件、群体性事件以及其它刑事案件等。这种常规性的分类标准具有综合性、概括性的特点。
2、按地理位置分类：
（1）西北地区的“自然灾害——民族宗教”型重突事件，这主要指新疆、西藏地区地方政府主要面对的可能发生的重突事件就是自然灾害的沙尘暴、雪灾，社会性的宗教民族冲突。
（2）东北地区、华北地区、中南地区的“社会群体性——安全事故”型重突事件，这主要指在老工业基地发展滞后工人下岗失业背景下容易出现群体性上访的突发事件、事故矿难等重突事件，如东北三省老工业基地原有工业企业大量下岗失业、转型缓慢导致社会问题积聚，资源型城市主要是煤区的安全生产问题，群死群伤主要发生在这些地区，近年来山西矿难、黑龙江矿难、湖北湖南矿难呈现屡发难治的局面。
（3）东南沿海地区的“卫生——公共系统”型重突事件，在苏南、浙江、上海、广东等沿海沿江省份和地区由于其经济发达、社会网络覆盖全面以及作为非资源产区等原因，一般的生产安全性重突事件及宗教民族纠纷在这一地区不易发生，但是由于发达地区人员过于密集、对外交往相当频繁，容易出现公共卫生问题、城市公共系统失灵问题而导致的重突事件，如2003年广东爆发非典、2008年杭州地铁道路塌陷事件、2009年上海输入性甲流。
按地理位置分类重突事件有利于为治理主体——各级特定的地方政府明确其所需应对的治理客体的内容，这样便于地方政府事前监测，排除干扰，直接掌握重点事件做到有的放矢。
（三）产生的机理、原因
1、自然灾害导致的不可抗力与生态失衡导致的自然灾变
这个机理以自然界灾变的产生于发展作为表现，但其背后的原因不但有不可违抗的自然规律而且存在着人类活动的影响，气候灾变如风雨雷电、地质灾害如地震洪水等这些都具有纯粹的自然规律的作用，但如水土流失、沙尘暴侵袭等又是人类对自然破坏导致的恶果。浙江、福建、广东几省每年都要面临台风海啸的威胁，这是可以监测可以及时预警并可以将损失最小化的自然灾害，但是地方政府设想根治则是不可能的，这甚至不是科技进步所能解决的问题。生态失衡有部分原因是自然界自身的变迁所导致，这也是自然规律的作用，但更多的是人类自古至今不停的、肆意地掠夺自然资源所致，黄河上游的生态破坏、三北地区沙漠化的扩展、矿区的地表塌陷都深深地贴上了人类反自然规律的烙印。
2、缺乏合理规划的城市化、工业化进程
工业化与城市化是现代文明的最基本特征，文明的进步、技术的变迁和人类生活状态的改善就是城市化工业化进程的贡献所在。然而中国是在一穷二白的起点上历尽波折地发展起城市化与工业化的，在中国城市化与工业化进程可以分为两个阶段：第一阶段是建国后至改革前，第二阶段是改革开放至今。第一阶段我们的城市化和工业化贴上了苏联模式的标签显得粗犷有余精细不足，第二阶段我们的各级政府尤其是地方政府把GDP当成了唯一指标，有意无意地忽略了这个进程中人与社会、人与人、人与维持自身的生命系统的和谐发展的问题，“人与自然的关系和人类社会内部的关系是人类与生俱来的最基本的关系，它们之间是【1】
以和谐为主还是以对抗为主，决定着人类社会的祸福安危”。近年来一些大城市出现的城市路基下陷、供水供电通讯系统的突发性故障给城市居民的生活带来严重的影响，城市化工
业化一方面极大地提高了各地居民的生活质量，另一方面人类对大量公共系统的严重依赖又使得这些生命支持系统的突发性故障给我们带来太多的麻烦。中国作为后发达国家，面对西方国家已有的工业化的负面经验应该可以通过科学理性地规划规避上述的弊端，但是由于我们在两个阶段的城市化和工业化进程中都忽略了这个问题，使得我们这个人口密集的经济高
速发展的国家一旦出现上述问题所产生的破坏性尤烈。3、地方政府法治化缺位与利益分配和权利保障之间的张力
中国的社会主义市场经济的发展是建立在地方政府推动地方经济这个平台上的，地方政府在宏观经济运行过程中功不可没，这是一只具体的看得见的手，与每个具体的人切身利益相关，我们的工资政策、保险政策、衣食住行等都是由地方政府提供的公共政策、公共产品来保障的。市场经济本质上是法治经济，但是作为中国经济的核心所在——地方经济的发展在长达三十年的进程中并非体现的是法治精神，权力经济其实是居于主导作用的，保护伞和地方保护主义这类名词成为十几年来家喻户晓的名词。权力经济与社会利益的公平分配与社会组织、个体的权利保障往往形成冲突甚至对抗，缺乏法治化的地方政府通过行政权力来推进的地方经济必然与大众的利益和权利形成张力，这种政府与第三方的利益博弈关系非法治化的进行导致了近年来群体性冲突的高频发率，群众上访几乎成为每个地方政府都要面临的难题。
（四）扩散、影响方式
1、自然灾害型重突事件的扩散和影响方式
（1）可预警型：洪水、台风、海啸、沙尘暴等。这些突发性的自然灾害通过目前的科技水平，各级地方政府完全可以做到早监测、早预警、早准备。该类重突事件发生后扩展迅速、辐射面广、受害人群多，其后续影响往往要重建家园，对地方政府和受灾群体而言都要承受巨大的财政负担，但是由于其可以提前预警所以人员伤亡也是可控制的。
（2）不可预测型：地震。这是给所有中国人刚刚上了一课的毁灭性重突事件，科学的预测技术瓶颈无法突破，所有的人在地震面前都面临平等地对待，它遵循“来得快去得快”的扩散机理，来势凶猛，横扫一切，无法预料是其最典型特征。其影响可能是几十年甚至上百年，善后工作也是各种重突事件中难度最大的。地方政府面临这种问题几乎只能是被动承受一切灾难，但是传统的预测方法似乎可以略微弥补这一缺憾，这将通过下文两个同类型的案例进行比较分析。
2、社会性重突事件的扩散和影响方式
与上述相比，社会性重突事件几乎都可以做到事前预测，这缘于社会性事件有一个逐渐积累，从量变到质变的过程，而且这个从量变向质变转变的过程或时间一般而言不会是短暂的，只有当质变形成的一刹那的爆发时才具有了突变的特点，如各地下岗职工的群体性上访事件、城市公共系统老化等故障问题等。这些事件的扩散往往以一个核心城市为单位，像群体上访、民族宗教冲突、矿难、恐怖袭击通常都是以某个具体城市为对象而爆发，其爆发后扩散性一般止步于本地政府管辖地域之内，少数的如工业污染通过河流或有问题的食品药品的流动会对异地造成危害。这些问题的发生由于在产生之前有这量变累计的过程，所以及时预警也能做到损失最小化、负面影响最小化，即便发生只要地方政府本着实事求是的态度积极地启动应急预案高效介入，那么重突事件也不会形成持久的破坏性，甚至高效合理地解决反而会使得某一地方政府成为勇于任事的正面典型。
二、应对主体的机制分析：作为核心主体的地方政府与其他参与者
作为应对重大突发公共事件的核心主体——地方政府和社会力量逐渐成熟条件下的新兴主体：企业、第三部门与个体力量。以地方政府为核心主体并在国际公共管理改革的趋势
下推动新兴力量加入治理主体的范围。
（一）地方政府的权能规定
【2】公共管理学将“政府职能分为政治职能、经济职能和社会管理职能”，地方政府的职能也是按照政治职能、经济职能和社会管理和服务的职能来划分的，应对重突事件属于地方政府的社会管理职能，我国的经济、社会发展目前来说还是权力导向型的，因此，地方政府享有的社会管理权力，要求它必将履行其相应的职能，这使它在应对重突事件时天然地居于核心领导地位。
（二）法治化的地方政府履行应对重突事件的责任
“从法治角度而言，地方政府应确立以人为本的导向理念，应确立正义、公平、公正的【3】价值理念以及法大于权的法治理念”。，无论是面对自然灾害还是社会性的重突事件，都要求我们的地方政府具有做好事前监测、及时预警通报、合理高效地解决处理问题的能力和态度，树立政府为民、执政为民的精神理念，中央政府提出和谐社会对我们全社会的综合建设提出了更高的要求，以大城市频发的群体性事件为例，这些事件的居高不下正是由于我们某些地方政府缺乏公平执政、公正执政的理念和态度，法治小于人治，以人为本的执政理念没有深入思想深处还只是处于一种符号化的存在，而依法行政的法治化地方政府治理模式又是我们呼唤多年而未出。这种群众期盼与现实之间的巨大反差强烈呼吁地方政府推进法治化进程，面对重突事件尤其是社会性的事件政府要秉持依法行政的态度解决冲突、消除与群众的对抗情绪。
（三）新的治理要求与新的治理理论：社会组织与公众参与的理论与实践的依据
随着市场经济的扩展，我国人民在经济领域内已经普遍享有一定程度的经济民主，随着自身经济实力的增强以及对外交往的加深，人民群众已经不再满足于现有的角色与地位。从广大人民群众要求更多的更好的公共产品、公共服务，并要求介入公共政策的制定，我们可以看出社会组织与个体对地方政府提出了更多的治理要求，这完全符合社会发展规律。
新的治理理论在欧美国家层出不穷及其在实践层面上的成功，极大地刺激了我国新兴力量走上应对重大突发公共事件的治理主体的舞台，这主要体现在以下方面：
1、新公共管理运动及理论
肇始于1970年代末的西方新公共管理运动对政府与社会、企业、公民的关系进行了一次史无前例的重塑运动。这次政府改革运动，对英美等国家的官僚机构的结构、政府管理的方式与手、决策过程等进行了自战后最大的一次调整，盖伊·彼得斯提根据欧美国家政府管理中存在的上述问题提出了四种新治理模式“市场式政府、参与式政府、弹性化政府和解制式政府”，“这些设想是从规模较小的地方政府的经验中得出的，可能并不适用于中央政府。”【4】市场化政府倡导者认为“官僚体制和正式的法律手段都不一定是最好的、甚至是较好的政府干预的工具。他们倾向于认为，政府干预的手段越接近于市场模式，那么就越有可能得【5】到更好的结果。”市场作为调配资源的手段比较以往的过分的行政命令支配在税收、合同、激励方面有更多的优势；参与式政府既强调员工对政府管理工作的参与有强调部分组织、社团和广大的公众群体对参与政府决策范围。以上的新公共管理理论都是从地方政府的改革经验获得的，因此，作为应对重突事件的核心主体——我国的地方政府，在不影响其他因素的情境下完全可以借鉴市场式政府和参与式政府的机理，采用市场化的效率机制，引进企业、社团和广大公众群体参与应对体系的构建，从监测——预警——处理——善后几个环节上强调多元主体化参与机制，最终的目标是为人民服务。
2、无缝隙政府理论和服务型政府理论
工业化所创造的“大规模生产的诸多优点在它越来越明显的弊端和限制面前黯然失色——少得可怜的产品种类、对市场变化的迟钝反应、差强人意的产品质量、对个体偏好的毫不关注”【6】，无缝隙政府(SeamlessGovernment)理论是在1990年代美国社会逐渐由生产者
社会向顾客导向型社会转变的背景下提出的。林登认为“无缝隙互动是那些能够成功地适应新环境组织的标志。如果要改革我们的政府机构，它们将不得不学习如何进行这种无缝隙的互动”，在组织结构上“无缝隙政府机构正在将支离破碎的部分重新整合，并且学习一种整体全盘的方式进行组织。与过去南中将一个政府项目分割为若干不同功能的专业区域的做法不同，无风机政府机构为顾客提供了一步到位的采购和简单灵活的服务”结协作，组成一个有着共同目标的工作团队”【8】【7】，同时地方政府正在发展与顾客（公民）及供应商之间的同盟关系，“现在的无缝隙政府机构正和他们团，无缝隙政府目的就是要突破传统的部门界线和功能分割的局面，所以也称为“无界线政府”，因为传统的政府组织，是“科层制政府”，分工细、等级严，弄到后来往往各自为政、人浮于事，百姓办事很不方便。地方政府对行政环境的变化是感受力最强的，它本质上具有因地制宜、灵活性强的特点，倡导构建地方服务型政府真正做到为民服务，就要求我们的地方政府彻底改变传统的工业化思维，在应对重突事件这种国际难题的情境下，地方政府由过度管制向放松管制发展，建立政府各职能部门之间的合作型关系，建立与社会团体、公众建立联盟合作关系，打破壁垒、及时消除社会隐患而不致使隐患走向冲突与对抗和灾难。
3、协商民主理论
西方协商民主理论是以承认社会阶层多样化、利益格局多元化、价值观念多样化等为基础，主张不同利益集团或阶层之间在平等的平台上进行对话和协商，以协调多维主体之间的关系、化解潜在矛盾、消除对抗情绪、增进政府公信力。“该理论中的协商参与者是指政治共同体成员如公民、政党、社团、族群等及其代表，它特别强调只有每个受到政策影响的政【9】治共同体成员都被包括进了讨论和决策的过程，协商的决策才具合法性”。当前，由于三个主要因素的持续作用：（1）是全球经济及信息化的扩展，交往的形式、方式不断改变人与人人与社会之间的沟通和互动的方式，（2）是自然地理原因的变迁在科技层面上远远不能解读其运行规律，（3）是政府的管理方式还存在自利与封闭的倾向导致信息的失真和与外界沟通的失效。我国经济社会正在发生更为深刻的变革，人与自然人与社会的关系没有因为经济突飞猛进而得到缓解，反而使得构建和谐关系显得更为迫切，我们引入西方的协商民主理论就是寄希望于在地方政府这个基层平台上能够较容易实践构建出初步社会力量、市民团体与政府的平等对话渠道，通过对话协商各自的利益诉求以期实现消除紧张情况消弭对抗和冲突、实现社会各方面善待自然、善待自身的良性环境。
三、地方政府应对重大突发公共事件的监测——预警机制
在我们明确了应对重突事件的主体机制、应对的客体机制之后，下一个环节和流程就是如何观察和预测隐藏在我们身边的各种隐患：自然的或社会的。有鉴于地方政府构建的监测机制与预警机制的紧密性以及实践操作中的关系，我们将监测与预警机制联系在一起考虑。
这里我们需要强调一点：一切重大突发公共事件都是可以被事前监测得知和预警的，这既有理论上的特点更具有实践操作上的意义。地方政府作为治理、应对重大突发公共事件的关键性主体，能否做到事前监测、预警可能即将发生的重大突发公共事件取决于三个条件：一是信息与情报的全面掌握的程度，这里涉及到基层群众和一些非政府的专业机构的合作关系；二是地方政府官员是否敢于面对即将发生的重大突发公共事件；三是如何通过宣传途径正确表达应对重突事件的态度和方式。
（一）构建“环境—资源—质量”的监测机制
无论是应对自然灾害还是社会性重突事件都是源于对人类自身存在、自身需要的尊重。人的需要包括低级的生存的需要、安全的需要和高级的个体权利受到尊重及实现自身价值的需要等，自然灾害直接导致人身伤亡和社会财富的巨大浪费，社会性重突事件则是基于个体的生命财产的损失和个体权利尊严的丧失的原因。这就是我们所说的重突事件导因与人类存在与人类需要，存在和需要的被满足则不会产生重突事件、不存在危机的爆发、扩散、恶劣的影响，如果需要和存在得不到满足那必然在具体时间具体地点爆发危机。站在这个基点上，我们提出“环境—资源—质量”的监测机制和模型：
1、环境：是影响人类社会发展和变迁的各种因素的综合，包括自然环境和社会环境，它是一个宏观概念。以往认为社会环境远远复杂于社会环境，但是近年来国内各种灾害频发，而预测手段难于及时预警，因此我们需要重新审视这个问题，即自然环境与社会环境一样变幻莫测，需要以同样的审慎态度对待。毛主席在1941年《改造我们的学习》一文中指出：“我们要从国内外、省内外、县内外、区内外的实际情况出发，从其中引出其固有的而不是【10】臆造的规律性，即找出周围事变的内部联系，作为我们行动的向导”，这告诉我们，我们共产党人早在建国之前就明确提出了具体问题具体掌握、具体分析的思想，这为当代地方政府应对重突事件前及时掌握本地区本部门的环境和情况提供了理论先导。从公共管理学的角度看，“行政环境是指围绕行政系统主体开展行政活动的外部境况，是各种直接地或间接地作用和影响行政活动的客观因素的总和。按照行政生态学的观点，任何行政行为都是行政主【11】体与其行政环境互动的结果。”，重突事件发生前，地方政府所需面对的是最宏观的行政环境，如果地方政府能够秉持结合各部门社会团体和公众的力量长期观察、长期研究分析的宗旨，那么完全可以实现对潜在重突隐患的提前监测提前预警。生命和财产的损失、精神的创伤以及降低政府公信力不一定是我们面对重突事件必须付出的代价，地方政府所面对的具体化的环境包括以下几个方面：一是自然环境，包括所在地域的山河湖沼、气候、土壤、气象等情况，二是经济环境，三是政治环境，四是文化环境和社会整体价值观念，五是沟通网络的畅通情况。其中自然环境、经济环境和沟通网络对地方政府在监察过程中起着关键作用。同时，环境的变异性或突变性成为地方政府必须时刻重视的环境特性，环境的变异性或突变性是与继承性相对的，环境的继承性具有稳定性这是地方政府容易感知的，但变异性的出现往往就是重突事件即将爆发的先兆，因此，地方政府在与企业、社团和公众建立平等协作的同盟关系时必须协调各方注意环境的突变性。
2、资源：是一切可被人类开发和利用的物质、能量和信息的总称，它广泛地存在于自然界和人类社会中，是一种自然存在物或能够给人类带来财富的财富。具体地说资源的来源及组成，不仅包含自然资源，而且还包括人类劳动的社会、经济、技术等要素，还包括人力、人才、智力等要素。在应对重突事件的视野下，地方政府所面对的资源是指行政区域内所掌握的各类可供分配、调节的资源及掌握上述资源要素的供给情况。在本文的语境下，资源是一个中观概念，它是内在于环境这个大系统下的子系统。地方政府所要监测的资源指向具体的行政区域内的矿山、河流、公共产品的数量和规模，监测过程中，地方政府应根据前文所划定的地理意义上的重突事件分类标准事前定位自身最可能应对的重突类型，如苏南地区，重突事件可能集中在城市公共系统故障、外来务工人员的群体性事件、水源污染等。地方政府与其他应对主体应该协作开发设计针对中观情境下的监测模型设计，地方政府建立归类监测模型与数据档案，企业将本部门的生产安全、重大经营情况、员工意见及时反馈，公众群体将舆情通过正式或非正式途径反馈给政府。建立对自然、社会资源的沟通机制，这位应对可能发生的重突事件多安排了几道“安全阀”和“监视器”。
3、质量：是地方政府对行政区内的公私产品、服务及社会公众对此种产品与服务的意见的认知的标准的高低，其中社会公众对社会道德风尚的认同度也被列为地方政府所需监测的质量范畴，这种质量相对“环境”、“资源”而言属于微观概念。如衣食住行的生活设施生活工具的质量，公众对社会道德秩序的反映都被列为质量监察的对象。
“环境—资源—质量”监察机制或模型从宏观—中观—微观三个向度为地方政府监察
潜在的重突事件提供了一个理论上的认知框架，如果把这种机制模型转化为操作手段必须借助以下几点的实现：
（1）地方政府规章以法律的视角规范应对主体参与应对的权利和义务；
（2）电子化网络化信息化监测技术的同步运用；
（3）地方政府与其他应对主体的沟通网络的有效应用。
（二）预警机制的失灵与再造
“国家建立健全突发事件预警制度。可以预警的自然灾害、事故灾难和公共卫生事件的预警级别，按照突发事件发生的紧急程度、发展势态和可能造成的危害程度分为一级、二级、三级和四级，分别用红色、橙色、黄色和蓝色标示，一级为最高级别。”这是2007年8月30日通过的《中华人民共和国突发事件应对法》第三章：监测与预警之第四十二条的规定，2008年汶川地震是对它效力的一次大检验，结果这套四级制的预警机制在地震发生前并没有起到预警作用。我们前文已经指出整个国际社会都缺乏对自然灾害预警的有效机制，但这仅仅是对政府层面的技术性要求，毕竟社会公众对自然灾害的发生还有一些传统的预测方法。目前的预警机制都是建立在各级政府层面上的，尤其是地方政府。另一方面，社会性重突事件的预警也不尽如人意，像各行政区普遍存在的群众性上访事件、城市的水电气通讯系统的故障事件、民族宗教冲突事件也不能及时预警，毕竟这些社会性重突事件在爆发前是有着较长时间的累积过程的。
因此，我们可以得出这样的结论：技术和地方政府的执政理念（尤其是忽略社会舆情）影响甚至决定着预警机制能否起到作用。所以，我们要对现有的地方政府层面上的预警机制进行“机制再造”。
新型的预警机制：
1、地方政府、非政府专业机构与公众信息交流的预警系统代替完全由政府设计、操作的预警系统。地方政府主导的技术手段和管理手段仍然是这个预警系统的核心要件，但不是唯一手段，地方政府掌握的技术手段和非政府专业机构或评估机构的技术手段要互补运作，公众依靠传统手段如感性地观察外在世界的细微变化也加入这个预警机制中来，汶川地震前的动物异常反应、地下水水位下降等可以直观观察的现象，这些因素形成地方政府、非政府部门、公众群体的三位一体的预警机制体系，任何一方的失灵都不能决定其他主体在预警体系中发挥作用。即成立一个地方政府预警—非政府机构预警—公众的感性预警网络机制。三位一体预警机制要解决的核心问题是针对地方政府可能忽视社会舆情和不敢公开重大自然灾害的策略选择，构建三位一体的策略就是针对以往“预警机制不预警”而设计的。
2、长效预警机制优于短期预警机制。短期预警机制基本是临阵抱佛脚，重大事件即将发生，预警阶段与应急准备阶段之间已经无法区分，地方政府和人民群众只能被动承受灾难降临，物质和精神损失无法避免。长效预警机制即如监测机制里的“环境—资源—质量”监测模型，在长期监测的基点上进行长期预警，拉大事件预报与事情发生的时间差，监测流程中对环境、资源和质量的监测也是立足于长远的，要对每一时间段的监测结果进行客观地、公开地、具有通俗性地社会预报，这种预报预警的优点：一是延长地方政府的应对准备期；二是有规律地预报警讯不易造成社会恐慌、影响经济社会正常发展的秩序。
（三）如何向社会预警：媒体宣传与公众舆论的整合
监测过程中发现潜在的重突事件可以不经向社会预警的阶段而直接由地方政府行使行政权力将隐患消灭于未然，这当然是地方政府应对重大突发公共性事件最理想的状态。其次，是地方政府等主体在监测阶段发现了潜在的重突事件，而这类事件又必须经过预警预报的环节，需要本地区各部门、各类组织、公众群体做好应变准备，这个政府向全社会预警的过程其实是非常关键的，有些地方政府瞒报灾情和舆情，不愿正视问题的发生而是被动承受事件最大化后的损失，结果这种损失只能由社会公众或弱势群体来承担。那么在这一阶段就存在
一个地方政府如何正确使用政府控制的宣传媒介与大众舆论进行沟通的问题。
地方政府控制着所有新闻媒体，新闻媒体具有权威性，这是由于它是公共权力机构的附属机构的缘故，但是这不代表新闻媒体具有客观性、公正性，新闻媒体由于地方政府权力的干扰很多情况下对即将爆发和已经爆发的重突事件采取不报道或淡化报道的方式，这使得社会公众仅仅通过官方媒体无法确保自身的知情权不被剥夺，我们虽然可以体谅某些情况下淡化报道是为了消解可能因客观报道产生的社会恐慌情绪，进一步引发经济社会秩序紊乱，但是个体的生存权和尊严不容漠视，服务型政府、和谐社会从理论到实践已经成为大势所趋，时代呼唤地方政府客观、公开面对重突事件保障公民权利。另一方面，官方媒体垄断信息、情报，而谣言四起必将给地方政府造成新的被动局面，谣言不等于谎话，这已经成为一种事实，因此，公众舆论在缺乏合理可靠信息源支撑的形势下更会加大对地方政府的负面影响。创造性地解决这一悖论（悖论是指地方政府不全面报道危机可能在危机爆发后面临政府更大程度的危机，而客观报道又会引发社会恐慌同样造成秩序紊乱）的途径还是存在的。这一途径就是官方的新闻媒体与网络媒介和公众舆论的互动与整合，对待社会性重突事件政府可以通过企业及其他各类型社会组织及时宣传，表明利害相关方的态度和意见，在小问题阶段解决大的隐患，这样的优点一是“以小化无”，二是突显地方政府的应变能力和行政效能，将坏事向好的方向转化；对自然灾害，尤其是难以准确判断的地震、海啸等灾变地方政府在预警和通报过程不便于把握尺度，完全可以通过媒体低调宣传，同时通过媒体等宣传部门与社会组织的沟通达到向“单位人”（绝大多数的社会公众都以组织化的形式存在）传达信息保障个体知情权的目的。
四、地方政府应对重大突发公共事件的解决机制
如果上述的努力并没有获得成效，那么重突事件已经爆发，地方政府作为应对重突事件的核心主体必须立即启动应对某项事件的预案。地方政府为核心的决策指挥、各方力量参与事件的解决和救助、事发状态下的新闻媒体的宣传报道、事发过程中的心理辅导与救治、及涉及区域间政府协调的问题就成为主角了。
（一）决策指挥与救援机制
1、根据应急法规成立决策指挥组织
非典和汶川地震的爆发为各级政府敲响了警钟，各地方政府纷纷以地方性规章的形式出台法规要求地方政府应对重大事件成立领导机构。重突事件爆发时必须立即成立以地方政府的行政首脑为核心的决策指挥领导机构，这个机构由地方政府的行政首脑为一把手，同时灵活安排各职能部门负责人参与领导机构，同时在涉及社会性事件时安排事件爆发的利害相关各方以观察员的身份参与地方政府对重突事件的处理，对涉及自然灾害的情况下必须邀请技术专家作为咨询顾问，体现决策指挥的专业化、技术化、权威性和精细性。
2、现场处理与救援机制
针对社会性重突事件要求决策指挥人员能够审时度势、冷静分析、大胆采取应对策略解决问题，近年来常发的社会性重突事件主要集中在群体性上访、公共卫生事件、民族宗教冲突事件和水电气等公共系统大面积瘫痪事件，地方政府领导面对这些重突事件一般都有失败的教训和较为成功的解决经验。从这些事件的特点和产生机理出发（前文已经提及），设计针对性的现场谈判预案、现场沟通预案，如应对群体性事件的关键是能够体现出现场的合理的谈判技巧，尤其是事件爆发初期如果能够实现谈判合理化，能够满足正当化的利益诉求就能很好的平息冲突。因此，我们设计的爆发性群体事件救援机制的确定和执行要符合下列条件和原则：
（1）救援队伍要专业化和大众化相互结合，救援队伍的训练要平战结合、针对性强；
（2）救援装备与技术要符合现代化、人本化特征；
（3）救援过程中要体现电子沟通网络与社会沟通网络的互补优势；
自然灾害性重突事件的救援核心在拯救生命，这类救援机制应该是：
（1）转移、隔离、疏散与生命救治同时进行；
（2）地方政府组织救援与各团体、个体救治相结合；
（3）生命必需品的销售、转让、发放、社会捐赠物要统一、公开使用，生命第一高于一切，地方政府的日常行政权力转为救助型服务、确立突发事件下公民基本权利保障原则；
（4）维持社会基本生存秩序，防止因灾而乱。
（二）事发状态下新闻媒体的宣传机制
在重突事件爆发时，媒体由于其自身的特点，它有三个优势：一是最先掌握重突事件的发生、产生的原因、当时的基本情况等一手情报和信息，二是最能接近社会公众，了解大众舆情，三是最易了解地方政府的处理方式、解决问题的进程以及下一步行动方案。如果说官僚机构是国家与市民社会的中介，那么新闻媒体就是地方政府与社会组织、公众的联系中介和桥梁。地方政府通过新闻媒体的媒介作用将重突事件的发生、发展情况向外界传递信息，公众通过新闻媒体及时获得事件的进展情况的最新动态。一旦地方政府选择封锁消息或迫使新闻媒体失真地、有偏见性地宣传报道就会导致社会舆情向负面发展。通常重突事件的爆发常常与新闻媒体无法或没有履行自身的职能有关，这个中介的链条断裂必然带来地方政府与其他主体之间的紧张关系和对立，这种对立会加剧原有事件的紧张程度。事件发生时的新闻媒体要想发挥应有的职能必须建立这样的机制和对策
1、以事实为准绳，客观报道和反映事发情境、政府的应对措施、公众的舆论；
2、讲求宣传和引导舆情的技术，力争在反应实情与不激化事态两者间取得平衡；
3、专注现场实景实录，反对追求“卖点”；
4、正面典型宣传与负面典型宣传结合；
重突事件的发生与经济转型、社会转轨、制度法规不完善、自然规律作用等综合性的复杂因素直接相关，这是一个与人类社会、自然界始终伴随的问题，不以人的意志为转移，新闻媒体的作用不是阶段性，也是要建立一个长效的中介、宣传、社会心理引导的作用机制。
（三）心理救助机制
心理救助机制是指在重突事件爆发后，受害方的心理遭受不同程度的创伤，需要进过心理治疗和心理救助的方法和手段。心理创伤（精神伤害）不同于物质损失，物质损失是可以通过物质手段弥补的，如拖欠农民工工资的问题，农民工完全可以通过谈判得到经济补偿。但心理创伤则不然，它可能是短期的过程也可能是长期的过程，甚至这种心理的创伤具有遗传性和扩散性既能影响自身的心理健康并遗传至下一代，也会将这种创伤产生的负面情绪扩散到周边。因此，面对自然的社会的重突事件我们需要建立这样的心理救助机制：
1、事件过程中的情绪安抚和事件结束后的心理疏导结合，负面情绪通过转移情绪的方法从受害者心灵深处祛除；
2、立足于长效心理救助机制的建立，这是针对心理创伤的遗传性和扩散性而言的；
3、个体心理辅导与团体心理治疗结合。个体心理辅导主要适用于因个别现象、公民个体导致的社会性重突事件，这种情况的受害者人数较少，形成重大影响的可能是事件的性质、非相关人员的意外参与、地方政府的态度所致，一旦事态平息，其受害者人数较少，通过个体心理辅导较为适宜。自然性重突事件如海啸、洪水、地震的发生，其受害群体广泛，影响广泛，对特殊个体与大众群体易采用个体心理辅导与团体心理治疗结合的救助方法。
4、树立心理治疗胜于物质救助的理念，回复情绪与心理常态化是心理救助的根本目标。
（四）区域政府间的协调机制
1990年代末以来，随着中央政府和各级地方政府意识到地方保护主义的弊端后，地方
政府间合作治理开始成为地方政府行政改革的趋势之一。经济合作组织(OECD)认为出现这种趋势的原因主要有四种：“一是环境保护和经济可持续发展等政策问题，需要区域内各地方政府共同努力解决；二是地方政府必须合作解决由于区域经济发展失衡导致的失业和贫困等问题；三是区域内各地方政府必须通过资源与行动的整合才能提升区域竞争力，以应付全球【12】化的激烈竞争；四是地方政府间横向合作关系具有其他任何合作关系所无法取代的机制。”以上原因涉及了区域政府间合作治理几乎所有方面，其中重突事件的区域政府间的协调机制是区域间政府合作治理的一个方面，它是指在某一特定地域重突事件爆发时关联或影响到其他地域，这种关联和影响涉及到不同不同管辖地域的行政主体的行政权力，因而为了妥善处理重突事件，避免因为重突事件的出现而导致新的问题，如不同行政区行政主体之间的纷争和矛盾，因此，区域政府间面对重突事件构建协调机制具有极强的操作性。如果说常规化的区域间政府合作是建立在利益基础上的，重突事件的区域政府间协调则是为了减少利益损失的，随着各类型的重突事件纷至沓来，没有哪个地方政府可以独善其身，如2005年9月吉林省吉林市发生苯泄漏，致使吉林、黑龙江两省松花江遭受严重污染，化学污染不但造成国内各地造成危害，而且随着松花江有毒物质进入黑龙江流域还造成国际纠纷（江北岸俄罗斯政府通过外交途径提出抗议），这又给我们提出了一个新的课题，就是区域政府间的合作并非限于国内的行政主体之间，重突事件具有“溢出性”，完全可以扩展到国际领域，这也从另一个侧面说明国内地方政府完全可以就重突事件的与国外地方政府间搭建合作治理的平台。
具体的协调机制的确立：
1、区域间地方政府通过明确的地方法规建立针对重突事件彼此沟通的法律平台，形成应对重突事件合作的法律依据；
2、确定事件发生地的地方政府的主要责任，以责任的大小轻重来测定合作的各地方政府所应承担的义务及应有的权利，为善后工作提供依据；
3、地方政府与其他地区的非政府组织的合作方式、不同地域间的非政府组织之间的合作成为可以采取合作的形式；
4、创办邻近地区、流域地区的地方政府的合作论坛、协调会，使得直接利益攸关方保持经常性的沟通畅通；
5、针对溢出性、流动性强的资源建立地方政府与邻国地方政府的正式的合作管理机构，避免国内重突事件演变为国际纠纷。
五、多维主体的善后机制
解决机制只是针对具体问题制定对策并立即行动，它的目的是阻止重突事件向更坏的方面发展，拯救生命财产、保障公众权利。但是恢复事件前的正常秩序则是更为重要的工作，毕竟追求经济社会持续快速健康发展才是各级地方政府的使命，因此，事后回归常态就需要地方政府制定一个善后机制，将社会生活、大众心理重新引入正轨。这些需要地方政府构建以下机制：
（一）从行政区到区域合作的地方政府的责任机制
传统的行政区行政，是指各地方政府在各自的管辖区内行使法定权力，但是随着工业化和后工业化时代的到来，竞争模式让位于“合作—竞争—共赢”模式，这标志着各地方政府要摆脱掉以往的偏见，从宏观角度出发构建区域间政府的合作治理的模式，重突事件的频繁爆发，尤其是它的扩散破坏性导致一地出事多处遭殃的局面，当事件已经爆发，区域政府间为了恢复生产、生活秩序就要冷静下来拿出合作分担方案。前文所说的松花江流域大面积污染、地震灾害、台风海啸的破坏等，都需要区域政府间在灾后通过一整套地方政府间共同
承担责任的机制、共同承担损失并共同致力于本区域的事后重建工作。
区域政府间针对重突事件发生后的善后责任机制：
1、以事发时责任大小确立事后善后责任大小，按责任大小比例分配各地方政府应该承担的善后义务；
2、区域内的宏观生态环境人文环境、中观的资源环境、微观的质量环境是区域政府共同的行政环境系统，善后费用的共同承担是为了营造更好的环境系统，恢复彼此的利益最大化格局；
3、事后恢复重建的网络系统及此种系统与各地方政府部门行政首脑的沟通；
4、建立“正和博弈”的善后工作机制，将事后重建放在发展区域内经济社会发展的角度。
（二）地方政府与企业的合作处理善后机制
企业参与地方政府合作处理善后机制是有两方面的因素：一是企业的社会责任使然，作为市场的微观主体追求利润已经不是现代企业的唯一使命。1999年1月，在瑞士达沃斯世界经济论坛上，联合国秘书长安南提出了“全球协议”，该协议号召公司遵守在人权、劳工标准和环境方面的九项基本原则。总起来说，企业的社会责任可分为经济责任、文化责任、教育责任、环境责任等几方面。就经济责任来说，企业主要为社会创造财富，提供物质产品，改善人民的生活水平，就文化责任和教育责任等方面来说，企业要为员工提供符合人权的劳动环境，教育职工在行为上符合社会公德，在生产方式上符合环保要求。用“全球协议”的标准来对照我们中国企业，可以看到很多差距。也就是说目前中国企业的发展目标距离国际标准还差得很远。二是很多社会性重突事件的发生都是由于企业没有履行其最基本的责任。前者体现企业的社会良心，而后者则表现为企业的违规、违法行为。
企业的社会责任使其面对自然灾害时有义务向社会提供物质援助；企业的违规违法行为使其有完全的责任为社会承担重突事件的责任，当然这种责任主体的指向明确，就是事件策源地的企业单位，当前很多群体上访事件都与企业违约违法行为挂钩。
但是，我们谈企业的社会责任不是为了推卸地方政府的责任，而是为了谋求建立双方相互联系、护理博弈的善后处理机制：
1、法制约束地方政府与企业在重突事件后的双方合作处理善后的权利义务关系；现代企业制度明确规定企业是独立的法人实体，在法律框架下明确地方政府与企业之间的合作处理善后关系，避免新的政企不分现象；
2、企业强调自身的社会责任是一种战略选择，有利于提高自身的品牌知名度，地方政府为了鼓励非责任性的企业承担社会责任需要采取税收优惠、简化审批程序、政策扶持等手段来弥补企业在善后处理过程中的财政转移支付；
3、企业对本组织内部人员在重突事件后进行物质援助和心理救助可以缓解地方政府的工作压力；
4、地方政府与企业共同选派人力资源参与重突事件后的重建与秩序恢复，组建信息交流平台。
（三）地方政府与非政府组织的合作处理善后机制
慈善类的非政府组织、技术型专业化较强的非政府组织具有与地方政府就重突事件后实现合作处理善后的强烈意愿，这与这类组织本身的使命直接相关，同时非政府组织与地方政府之间存在着较强的控制与依赖关系、半竞争半合作关系也促使两者迈向合作关系。
地方政府与非政府组织的合作善后处理机制体现为：
1、地方政府依法确立与非政府组织在重突事件后的善后处理过程中的法律关系；避免出现地方政府对非政府组织正常运作的干扰，是合作不是控制；
2、非政府组织发挥自身非政府身份的优势，针对社会性重突事件的后遗症做好秩序疏
导和心理救助工作，不易产生受害者的心理抵触，降低了善后处理的成本；
3、非政府组织宣传与政府新闻媒体宣传实现各自宣传优势，深入基层了解真实舆情，为善后深入处理阶段提供信息支持；
4、运用非政府组织的“汲取”功能，实现社会力量的深入开发和使用，保障社会力量在善后阶段的整合与应用。
六、案例比较分析
（一）海城地震：
1、灾情简介：1975年2月4日19点36分，我国辽宁省海城、营口县一带发生了一次强烈地震。震级7.3级，震源深度16.21公里，震中烈度为9度强。这次地震由于发生在人口密集和工业发达地区，因而对地面设施和建筑物造成了严重破坏，震害现象复杂且多种多样。据震后统计，地震造成城镇各种建筑物破坏，占原有总面积12.8％公共设施破坏更为严重。其中，破坏道路近3万米，给排水管路16万多米，供电线路100余万米，通讯线路45万多米，大小烟囱400多个。损失大量工业设备和生产物资；在农村造成民房破坏占原有面积27.1％。
2、地震监测与预警：海城地震前，我国地震部门曾经作出中期预报和短临预报。早在1970年，全国第一次地震工作会议根据历史地震、现今地震活动及断裂带活动的新特点，曾确定辽宁省沈阳一营口地区为全国地震工作重点监视区之一。1974年6月，国家地震局召开华北及渤海地区地震趋势会商会，提出渤海北部等地区一二年内有可能发生5一6级地震。不久，国务院就批转了国家地震局“关于华北及渤海地区地震形势的报告”。对7个省、市、自治区发布了地震中期预报。1975年1月下旬，辽宁省地震部门提出地震趋势意见，认为1975年上半年，或者l一2月，辽东半岛南端发生6级左右地震的可能性较大。与此同时：国家地震局也提出了辽宁南部可能孕育着一次较大地震。由于震前作出了中期预测和短临预报，省政府和震区各市、县采取了一系列应急防震措施；因而大大减少了人员伤亡。邢台地震、通海地震、唐山地震的人员伤亡率分别为14％、13％、18.4％。按这三次地震的人员伤亡率平均值估算，海城地震人员伤亡将近15万，死亡可达5万以上。而由于发布了短临预报，震区各级政府组织群众预防，使全区人员伤亡共18308人，仅占7度区总人口数的0．22％，其中，死亡328人，占总人口数的0．02％，重伤4292人，轻伤12688人，轻重伤占总人口数的0。2％。
3、预测地震的英雄人物：1975年2月3日，中科院地球物理所的李志永，结束了对沈阳水库一个月的观测后，到营口探亲。2月4日早，营口发生了有感地震，出于“地震就是命令”的责任感，他赶到营口市科技局和地震办，参与工作。在对地震台源源不断报上来的数据绘制出图表后，他在2月4日中午作出了一个重要的推测，在2月4日晚12点左右可能会发生7级以上的大地震。“可能因为我介绍是北京来的，还有我的工作单位等，他们都把我看成专家了。”李志永后来推测说。他把这一推测结果和图表往3位局长面前一摆，阐述了自己在邢台地震期间的经验和自己的一套推论：“现在形势非常紧急”，局长听完，就往市里走，下午市里有个关于地震的紧急会议，李志永的这个推论被在会议上传达，并通过街道办等基层组织传达给市民。许多人证实，在海城地震发生之前的那天下午，居民被通知，晚上可能有大地震，有群众打电话说有地气涌出地面，李志永和地震办的人驾车去看，在回头的路上，大地震就发生了，“我看见火球从地面上冒起，大地在不停地喷砂喷水，亲历这种场面和别人的描述感觉完全不同。”根据邢台地震中的经验，他初步判断地震级数为7.4级，并把数据提供给军方作为抢险救灾的依据。
（二）汶川地震：
1、灾情简介：2008年5月12日14时28分04秒，8级强震猝然袭来，这是新中国成立以来破坏性最强、波及范围最大的一次地震，地震重创约50万平方公里的中国大地。截至2009年5月25日10时，共遇难69227人，受伤374643人，失踪17923人。其中四川省68712名同胞遇难，17921名同胞失踪，共有5335名学生遇难或失踪。直接经济损失达8451亿元。这次汶川地震造成的直接经济损失8451亿元人民币。四川最严重，占到总损失的91.3%，甘肃占到总损失的5.8%，陕西占总损失的2.9%。国家统计局将损失指标分三类，第一类是人员伤亡问题，第二类是财产损失问题，第三类是对自然环境的破坏问题。在财产损失中，房屋的损失很大，民房和城市居民住房的损失占总损失的27.4%。包括学校、医院和其他非住宅用房的损失占总损失的20.4%。另外还有基础设施，道路、桥梁和其他城市基础设施的损失，占到总损失的21.9%，这三类是损失比例比较大的，70%以上的损失是由这三方面造成的。此次地震的造成的地质灾害、次生灾害比以往大得多。
2、监测与预警：四川各地地方政府所辖地震局没有在震前给出准确预测结论及预警，一般认为这是技术条件所限不应诟病。虽然民间发现震前征兆但无法得到证明，新浪网（2008年5月10日）转载华西都市报一文：
绵竹市西南镇檀木村出现了大规模的蟾蜍迁徙：数十万只大小蟾蜍浩浩荡荡地在一制药厂附近的公路上行走，很多被过往车辆压死，被行人踩死。大量出现的蟾蜍，使一些村民认为会有不好的兆头出现。当地林业部门对此解释说，这是蟾蜍正常的迁徙，并对大量蟾蜍的产生做了科学的解释。
3、地震救灾：关键时刻中国政府反应迅速，温总理对灾区群众高度关切的形象和他亲临第一线的鲜明姿态一次次出现在电视屏幕上，与其他一些国家发生灾害后政府的迟缓表现形成了鲜明对比。中国领导人的努力证明了在关键时刻中国政府能够做到反应迅速。
4、灾后恢复重建：各级地方政府积极支持四川等受灾地区灾后重建工作。灾后恢复重建是一项十分艰巨的任务，为举全国之力，加快地震灾区灾后恢复重建，并使各地的对口支援工作有序开展，经党中央、国务院同意，建立灾后恢复重建对口支援机制。对口支援安排方案，确定东部和中部地区共19个省市为支援方，支援省市为19个，即广东、江苏、上海、山东、浙江、北京、辽宁、河南、河北、山西、福建、湖南、湖北、安徽、天津、黑龙江、重庆、江西、吉林。同时，全国各地的民间组织和公众自发组织起来参与灾区善后援建工作。
（三）分析
我国是自然灾害频发的国家，有文字记载以来自然灾害就是经常困扰我们生存与发展的难题，当代科学技术和综合国力的迅速提升为我们应对自然灾害提供了坚实的外部条件，但是自然灾害性重突事件并没有因此而减少，自然规律还没有完全被我们掌握，关于灾害的机理分析还是做好一切自然灾害性重突事件监测与预防工作的首要前提，只有掌握了这个规律才能减少对人类的伤害。
1、从学理上讲，引入公民参与、非政府组织参与重突事件的治理和应对是在1970年代末的新公共管理运动，这场运动强调一种参与式的政府治理模式，但是在实践中，如海城地震中，公民个体在关键时刻通过与地方政府职能部门的密切合作成功的将损失降到最低，并为世界所瞩目，因为这是世界历史上第一次被成功预测被起到实际作用的震前预报，公民个人李志永的专业预测与当地地震局的合作、海城地区居民对自然现象的观察都为事前监测与预警提供了一个很好的监测——预警机制的范例。
2、汶川地震的救助及时、地方政府—民间组织—公民个体的协作式救助机制也给我们提供了一个应对重突事件的样板。
3、汶川震后的“大区域化”的政府间善后援助机制从实践角度很好地扩展了我们在理论上对方兴未艾的区域化政府治理模式的新的研究路径。
七、结论
重大突发性公共事件是从人类社会产生以来就伴随着我们的重大课题，自然与人类给我们提供了广阔的发展空间和创造性的思维与文化系统，但是其灾难性系统与其提供的资源性系统就像一对孪生兄弟，有利必有弊。分析重大突发性公共事件的内涵指向为地方政府科学规划和理性认知重突事件提供了理论依据，重突事件的操作性分类为地方政府及其它应对主体的事前监测预警工作制定了一个颇具应用性的框架机制，避免了社会资源的浪费。
地方政府作为应对主体其权威性、技术主导性和控制力是应对重突事件的最关键的力量。重突事件的繁复性、多变性和扩散性使得单一应对主体显得力不从心，非政府组织、公民个体因其自身力量的增长和成熟已经具备了参与应对重突事件的资格，尤其是社会性重突事件的爆发，非政府组织和相关的公民个体完全可以通过与政府、企业和社团的协商沟通、网络的宣传力量来构建“损失最小化——多方博弈合作共赢——收益最大化”的运行机制。
重突事件的监测与预警机制的功用远远强于处理与善后机制的功用。地方政府在监测阶段及时发现各类隐患可以及时补救，处置得当完全可以将隐患消灭在萌芽状态，即不会发生物质损失也不会带来社会动荡；处理和善后机制的健全与完善固然有助于控制事态、恢复秩序，但这已经造成社会危害，影响政府的公信力。从“事前规划—监测、预警—媒体宣传—处理—善后”整个环节上来看，如果能在监测阶段即打断事件发展的链条无论在理论上还是地方政府应对事件发生的实践上都是最理想、最经济的。
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专家论坛政府应对公共突发事件工作探析谢晶莹【摘要】突发公共事件是指突然发生，造成或者可能造成人员伤亡、财产损失和社会影响，是对公共安全、社会稳定、国家政权有一定影响的突发公事件或状态。随着我国社会转型日益深化，各种社会矛盾不断激化，公共突发事件层出不穷。我国政府高度重视应急管理工作，采取各种有效措施，在加强应急管理体系建设、建立应急机制和依法进行应急管理等方面取得了很大进展。目前我国应急管理体制已初步形成。但是，我国突发事件应急管理体系建设中仍然存在着一些在短时间内难以解决的矛盾和问题。因此，我们应当加强应急体系建设，完善应急管理机制，促进我国经济社会可持续发展。【关键词】政府突发事件公共突发事件应急管理应急管理机制我国是世界上受自然灾害影响最为严重的国家之一，灾害种类多，灾害发生频度高，灾害损失严重。我国平均每年受气象灾害影响的人口大约4亿人次左右，气象灾害所造成的经济损失占所有自然灾害造成经济总损失的70％以上，成为经济社会可持续发展的重要制约因素之一。[1]随着我国经济的迅速发展，灾害造成的损失也逐步增加。目前我国已进入经济社会发展的关键阶段，既是关键发展期，同时又是矛盾凸显期，人民内部矛盾出现一些值得重视的新问题，如果处置失当，有可能会出现社会危机。因此，在社会转型时期，我国正面临着应对公共突发事件的严峻挑战。公共突发事件，一般指突然发生，对全国或部分地区的国家安全和法律制度、社会安全和公共秩序、公民的生命和财产安全已经或可能构成重大威胁和损害、可能造成巨大的人员伤亡、财产损失和社会影响的涉及公共安全的紧急公共事件，是超常规的、突然发生的、需要立即处理的事件。它具有突发性、不确定性、危害性等基本特征。[2]其一，突发性：即公共突发事件虽是由一系列细小事件逐渐发展而来的，有一个量变过程，但事件爆发的时间、规模、具体态势和影响深度，却经常出乎人们的意料之外，事件发生突如其来，一旦爆发，其破坏性的能量就会被迅速释放，并呈快速蔓延之势，而且事件大多演变更大的危害和损失。其二，不确定性：即公共突发事件发生的时间、形态和后果往往无规则，无法用常规性规则进行判断、预测，如地震、台风、旱灾、水灾、疫情等。其三，危害性：即公众生命受到威胁；经济上遭受重大损失；正常的生产和生活秩序遭到破坏，造成社会的局部动荡和混乱。其四，事件的多样性：即公共突发事件的发生发展具有不同的情景，在表现形式上各有特色，事件的独特性导致难以照章办事。突发公共事件的分类有近百种之多，而且同样的事件发生的时间、地点、原因及变化的趋势又各不相同和千变万化。1.种类越来越多，涉及的领域多元化。根据公共突发事件的发生过程、性质和机理，公共突发事件主要分为以下四类：一是自然灾害。主要一、我国公共突发事件的发展态势迅速，解决问题的机会稍纵即逝，如果不能及时采取应对措施，将会造成06
突发公共事件的风险防范和适时应对措施
突发公共事件的应对当前已经成为各级党委政府重要工作。从社会事件到自然灾害，近年来各类大小事件层出不穷，不仅给各级政府如何应对提出了前所未有的严峻挑战，更是让各级领导干部感受到了新的历史时期对于如何更好依法行政确保民生的巨大压力。
一、突发公共事件认识的两点基本共性
对于什么是突发公共事件已经有非常权威的界定，对于突发公共事件的特点也已经有多方权威的论述，无需赘述。但是对实践中突发公共事件的具体认知和临机处置，目前仍然饱受诟病，原因大抵为：一是信息公开不及时，还是寄希望于捂住；二是处置时机不准确，总是在无可收拾时才痛下决心出重拳；三是善后事宜不规范，老是“大事化小小事化无”式地不闻不问。但突发公共事件的发生以及处置本身也有其共性的。
——发生的偶然性。这是一句废话，也是一条公认的判断标准。原因并不复杂，突发事件本身就偶然的，就是不可完全预知的，只不过在于是一般事情还是重大事件。通常来说，上升为政府完全不可控制的突发事件特别是突发公共事件，往往是因为政府监管不到位或者前期处理欠妥引发的社会类事件。一般的自然灾害事件发生时期作为最广大的人民群众是会非常理解的，“怨天尤人”只是自我理顺情绪、调整心态的一个手段，如果后期仍然变化不大，那么对于自然的无可奈何就会演化成为对于组织机构工作不力的抱怨乃至于憎恶，如再被有意引导一下，便会群情激愤终止于发泄一切不满到某个虚无的固定对象那里。在当下的时代里，虽然有时候不能够过于将一切都往政治斗争和意识形态斗争上靠，但如果完全忽略了这一点，那么一切的“偶然”突发事件就成为绝对的“必然”严重恶果。在此，所谓重大突发公共事件似乎找到了替罪羊，仿佛在为什么固定对象开脱责任。事实上，国家间的利益争斗是无时无刻不在进行当中，“只有永远的利益，没有永远的朋友”是亘古不变的真理，“友邦”不是只让一刻“惊诧”的，好像来自于看似绝对民主国家美国的很有寓意的大片《守望者》中也有一句“总不能投亲共分子的票吧”！这样的思维方式不仅是自我防范的需要，更是自我生存的必然，所以外力特别是国家间外力的进入更加剧了突发事件的不可控性。
——处置的多变性。对于突发公共事件最为关键的就是现场的处置，必得果断、严谨和干净。但实践并非尽如人意，多次事件的演变无不是脱离了当事决策者最初的预计和安排，在意欲轻描淡写处置的观念指导下采取对具体事情无关痛痒的诸多“重大举措”，最终如同火上浇油一般，愈演愈烈，导致无法挽回的严重后果。从具体现场处置来说，因为具体行为人、当事决策人的素养高低就会主导事件的发展趋势，当不可逆转的可怕局面发生时，一般采取的措施就是换人、换指挥官、换新承诺，在这个层面上说，前后分割、上下脱节恰恰是二次或终结处理突发公共事件的潜在基本准则。处置的多变性也淋漓尽致体现在前后分割、上下脱节之中，主要为处理具体事务当中的后边的表态和承诺间接否定前期处理的，后期上级的决定否定前期下级的许诺。当一件具体的突发公共事件前期已经不能够正常处理或无法控制时，通常原因大抵有三个方面：一是因为前期处理者官阶过低、表态不力导致百姓信任度不高，一致要求某时某级某地主要领导出面予以答复；二是因为具体措施往往着眼于局部利益或一时一地之得失唯恐八方不讨好敷衍塞责致使当事人不满意，只能把事情弄大了才能得到妥善解决；三是因为处置具体事件之人极有可能本身就是该事件最终恶果的承受着，他会努力隐瞒有关事实或做出对自己未来利益十分有利的举动，致使事件延误了最佳处置时机。于是，在这样的前提下，后来指挥处理者往往都较前者官阶更高，在面对群体表态时更为有公信力（虽然这种公信力或许与实际工作水平和能力无关），为了尽快平息事态，要么对前期工作部分否定或全盘否定，要么对前期责任人停职审查问责，这样一
来，群体性突发公共事件的群体内大多数人就会得到一种慰藉，情绪就不会太过激动，发展趋势渐趋可控。
二、突发公共事件处置的三点基本困惑
外界对于突发公共事件处理总是颇有微词的，认为处理不够及时，决策不够果断，信息不够公开。但是具体处理者也是十分彷徨的，对上如何交代，对下如何平息，对内如何处理，对外如何统一，到了具体事件当中，一切都看似毫无规则可以遵循、毫无经验可以照抄、毫无余地可以回旋。无论是否处在具体事情的漩涡之中，各方都是困惑的。
——事态发展是否真的可以掌控。凡是能够称得上突发公共事件的必然过程十分曲折坎坷惊心动魄，一旦处理不慎，事态的发展极有可能朝着预先设计路径的相反方向前进，结局看似在风雨飘摇中摇摆。许多参与过突发公共事件处置的指挥者回忆每一件具体事件的处置，基本上都是心有余悸的，尚没有人敢说将来面对其他事件就有了十足的把握处理得毫无瑕疵，可以随意挥洒自如举重若轻。因为每一件事件都属于不同的类型，不仅只是单纯的自然灾害或者卫生事件，一个看似与社会公共安全无关的个案在某种不为大多数人所知的力量或舆论驱使下，便极有可能因为某单个人的利益诉求为得到自我认识的完全保障成为重大乃至于特大事件的导火索。事后回顾的时候才会发现当时处理忽略了许多重要的信息，仅就现场处置之时却又不可能面面俱到，畏首畏尾，而且对于信息的真实性、确定性的甄别恰恰不能与事态的及时有效处置完全同步。难题便呈现出来：寄希望短时期内尽快平息事态，就不能够婆婆妈妈，一旦决策依据的主要信息出现误差，那么结局就是不能够有效掌控的。
——个体力量是否真的无限放大。在所有的社会事件类的突发公共事件当中，总是能够看到个别人或者个别力量的异军突起的博弈和角逐。对于自然灾难的发生，个体力量显得十分渺小和无助，但在惊魂未定之时，仍然有许多敢于冒险且具有某种主动需求的人士会立马想到乱中取胜及时谋利。这与个人道德素养无关，但与个人性格与时机把握紧密相连：一次灾难就是一次机遇，一次洗礼就是一次重生，“有
识之士”们总是尽显英雄本色，无论是官阶提升还是经济收益，他们动手比任何人都快，从古至今所谓成功人士莫不如此。正因为如此，在处理具体突发公共事件时，抛却政治对抗的因素外，便多了一个有意识谋取局部利益的群体或个体与承担处理任务的官方机构的博弈对手，而这个的不确定性不仅仅在于具体的人，更在于具体事件的引导和走向，在于事件当事人息息相关的许诺是否一定程度上满足了指挥者和博弈者的双重需求。此种情况困惑在于：许多事情的指挥官根本不知道其对手是谁，更不知道他在事件背后的真实诉求究竟是什么，仿佛对阵双方摆好阵势，却发觉无处下手，找不到着力点。
——危机反复是否真的具有周期。一般情况下，单个事件通常不会有太大反复，因为无论是事件当事的任何一方，只要本着解决问题的态度，都不会投入太多精力去纠缠枝梢末节，去不断翻开早已痊愈的伤口寻求另类刺激。但综合从全局角度看，近年来无论是自然灾害还是社会事件，从发生的频率到性质的严重，从造成的损害到精神的打击，从政治范畴到经济领域，大有“树欲静而风不止”愈发强烈之势。单纯从一个事件当中去寻找所谓规律是徒劳的，然而在诸多不同类型事件中去追寻一般规律也是想当然罢了。科学家们对于自然灾害的认识还在不断深化，并且每一次重大自然灾害后经历过磨砺的人们也能够更加认识大家团结的重要，认识意志品质的重要，认识人性光辉的重要。但对于社会事件，人们的容忍度会低很多，基于社会转型期的各类矛盾的交织，基于国家民族间的显性隐形的斗争，每一次自然事件都不同程度地演化为社会事件，都不可避免地与政治、经济、文化挂钩。所以，要探寻突发公共事件发生并试图防患于未然的困惑不比进行哥德巴赫猜想攻坚挑战的少。
三、突发公共事件防控的四点基本要求
回到主要方向上说，我们工作的目标通常是需要对于严重威胁国家稳定和公共安全各类因素实现可防可控，但是，基于突发公共事件的显著特点要做到这一点是非常困难的，对于每一个从事这项工作的人来讲具有前所未有的挑战性。
针对于不同类型的事件对于发生后的现场具体处置的不同要求说得比较多了，但对于如何实现有效防控目前探讨还不多，也不够深入。笔者认为，虽然条条大路通罗马，但一些基本要求还是可以通用或借鉴的。
——“授之以渔”的基础教育。无论是冰雪灾害还是特大地震，无论是非典疫情还是超级流感，在人类应对自然灾害的进程中，医疗水平在不断地提高，组织能力在不断地提升，民众意识在不断增强，从毫不知情的谈虎色变到科学应对的从容不迫，无疑证明了大多数个体认识一件事情的本来面目或者初步掌握基本常识对于维护整个社会的安全稳定至关重要。之前，惯性思维决定了绝大多数公众都只能被动地接受关于一切自然和社会知识的灌输，现在的开放平台提供了许多人们正确认识自然、理性面对社会的必要知识，有效缓解了社会矛盾，提高了生活质量。但这还不够。就自然灾害的认识来说，汶川大地震很多人因为对于地震的基本常识的了解实现了安全逃生，但还有很多生命基于对于地震的无端恐惧选择了错误的避险措施（抑或根本就没有选择逃生避险的办法），没有能够让自己宝贵的生命得到延续；就社会事件的性质来说，多次的意欲轰轰烈烈把事情搞得不可收拾最终在前台的都受到了最为严厉的惩罚，但这些被利用的从来都坚定自己的想法，很少低头认罪。这个现象值得思考，前者是因为我们的国民素质教育整体还没有跟上，纯粹为了升学而开始、为了文凭而苦读的仍然普遍；后者则是国际斗争的复杂形势大背景下，一直以来的信仰教育过于单调呆板和固步自封，加上现实之间的利益格局重大调整时期的诸多非公平公开公正环境的极端负面影响，一起导致公共信仰缺失，信仰危机凸显。既然如此，就只能变“授之以鱼”按部就班为“授之以渔”的包容创新，使得民众能够掌握基本的自然知识，回归起码的人伦道德，以个体科学素养的提升、道德良心的激荡坚定国民基本信仰，巩固国家和民族长期存在的绝对基础。
——“未雨绸缪”的行政习惯。有一句话叫做，“医病的钱拿不出来，买棺材的时候很大方”。为何有此一说？自
然与日常处理各类事件的行政思维、行政行为的惯性有关。一般来说，基于对上负责的官样思维习惯，除却信息部门的情况掌握之外，主政一方的官员们都不太习惯认真倾听和了解“治下”的群众究竟想什么、做什么，报喜不报忧不是单纯的下级汇报工作需要，更是自身工作水平和能力的绝对体现，谁不想都看见满眼鲜花烂漫歌舞升平呢，即便有一些事情，也只需要内部消化和处理，这样才是为官一任对得起领导信任的可以继续提拔并重用的好干部啊。但是，能够称得上突发公共事件的往往不以个别人的主观意志为转移，总是防不胜防突然袭击，如何才能够未雨绸缪防患未然？无他，唯有从行政习惯改革先行着手，根除欺上瞒下、对上一味逢迎、对下一味打压的官场病。可这绝非说说那样简单，官场病在哪里都是一种难以根治的怪病，即便在所谓完全民主的国度里也无处不在，更不要说在一个“官本位”横行几千年的社会氛围里。如果不能一时完全扭转，那么也要在制度设计上增加区域老百姓对于“政绩”考核的参与度，提高制度制定和执行的透明度。
——“全民参与”的制度设计。“不患寡而患不均”“公生明廉生威”看似两句风马牛不相及的话，但核心意思表述得十分完整：一是对传统中国民意诉求的正确解释，一是对官场士大夫操守的基本要求，在这里，官与民不是绝对对立的，不是水火不相容的，而是共同进退的社会整体的组成部分，是服务者与被服务者、管理者与被管理者能够一起生存的基本法则。“平均主义”不是大锅饭的代名词，而是捍卫社会原初基本公平秩序的必然选择，“患不均”既有物质层面的社会分配，更包含了精神平等的起码追求，也是全民被动式积极参与政治和社会活动最初的发端。而要确保社会的“均”势，“公”“廉”就是对于社会管理者、权力拥有者和执行者的最基本要求，如果没有这个社会认可的底线，那么社会公众就感觉不到光明，看不到有希望的明天，最终经过武力或暴力集聚、集中起来的权力之巨大
“威”
势就无从体现，载舟之水就会泛滥成灾，使得覆舟成为必然。如何才能彻底有效熄灭民众敌视情绪的蔓延，只能靠全民的初始
参与、过程监控才能由他们自己说服自己，自己尽最大努力维护自己的切身利益，把“官话”变为“民声”，那么最为美好的结局才有可能完美呈现。
——“深入虎穴”的处置胆略。在某些上层人士看来，一旦发生突发公共事件就如同晴天霹雳一般，不仅意味着自己仅有水平的完全曝光，更意味着头上帽子现有位置的不保，政治前途的穷途末路。所以，在面对此类事件时，“捂、躲、推”成了不二法门：“捂盖子”的核心就是不要把事情闹大，特别是不能让管帽子和票子的上级领导知道；“躲现场”的要害在于处置现场总是想要置之不理，假装什么具体情况没有掌握，可以免除上下夹板之气；“推责任”的关键不外对上信誓旦旦，对下狐假虎威，有功劳就抢，有责任就推，仿佛天下只有自己最是聪明，成功是因为自己的主见坚持，失败是因为自己的意见没有得到尊重。于是，在基本的理念当中，无论各种事件，将其视为“龙潭虎穴”就成为了眼下诸多人士的必然选择。当这样的先入为主成见根深蒂固之后，更多的人不是选择“不入虎穴、焉得虎子”，而是“虚晃一枪、班师回朝”，小的故事迅速演绎成为大的事件，大的事件无疑升级为民变或事变之类的极度恐怖结局。为何会不敢深入工作现场开展工作？原因并不复杂，迎合领导全力以赴，面对困难束手无策，从思维到行为，从宏观到细节，谈不上谋划，谈不上胆略，故只能泛泛而谈，空口说白话。每一位领导干部基本的为政之要、做人之义是每一个群众都能够感受的，是每一位干部都能够体会的，这也是处理具体事件之时百姓除却官阶所带来的威信之外的唯一认可标准，也是为何同一件事情同样的话语不同人说出来效果截然不同的根源。人民都是衣食父母，事件发生必然有其潜在根源，本着解决问题的心态与群众心连心交朋友，就不会有“虎穴”的无端畏惧，处理具体事情也就有了十足的底气和胆略，一切看似不可挽回的惨痛结局也就可能迎刃而解化于无形之中。
就现实来说，干部特别是领导干部是决定因素绝不是一句简单的政治口号，而应当是工作中成为全方位表率的必然
要求，对于突发公共事件的预防和处置更是如此。如果仅就事件说事件、就处置论处置，那么当前关于维系广大群众生命财产安全、事关国家信仰动摇的突发公共事件应对的被动局面还将继续长期存在下去。唯有抓住了干部尤其是领导干部的教育和监管才抓住了问题
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