城中村改造案例分析与总结
目录
第一节
北京的城中村改造.......................................................................................2一．城中村现状
.....................................................................................................2二．改造历程
.........................................................................................................2三．改造措施
.........................................................................................................2四．改造实例（以“马家堡三期”为例）
.........................................................4第三节
广州的城中村改造.......................................................................................4一．城中村现状特点
.............................................................................................4二．改造背景
.........................................................................................................5三．改造措施
.........................................................................................................5四．试点村改造情况
.............................................................................................第三节
深圳的城中村改造.......................................................................................一．改造背景
.........................................................................................................二．改造措施
.......................................................................................................10三．改造实例（以渔民村为例）
.......................................错误！未定义书签。
第四节
珠海的城中村改造——“珠海模式”.....................................................13一．改造背景
.......................................................................................................13二．改造措施
.....................................................................错误！未定义书签。4三．改造实例（以吉大村为例）
.......................................错误！未定义书签。
第五节
西安的城中村改造.....................................................................................1一．城中村基本特征
...........................................................................................18二．改造历程
.......................................................................................................18三．改造措施
.......................................................................................................19四．改造实例（以碑林区改造为例）
...............................................................20第六节
结论与启示.................................................................................................21一．结论
...............................................................................................................21二．启示
...............................................................................................................2420世纪80年代末，我国最早的“城中村”现象开始出现。随着全国经济的发展和各城市建成区的不断扩张，城中村问题成为各个城市的普遍现象。“城中有村，村中有城；村外现代化，村内脏乱差”的城中村现象，不仅在特大城市中存在，在许多新兴城镇和小城市中也广泛出现。近年来，由于城中村产生的各种问题不断凸现和激化，引起各方的广泛重视。城中村改造已成为我国城市化过程中的一道难题。目前，在城中村、城边村的改造方面，国内包括广州市在内的一些城市已经在实践中积累了一定的经验。借鉴这些经验，对广州市区的城中村改造具有重要意义。
第一节
北京的城中村改造
一．城中村现状
北京市的“城中村”主要分布在城市建成区的边缘地带和城乡结合部地区，这些地区城市化进程相对滞后，人口密度大，外来人员相对集中，违法建设、违章建筑和私搭乱建严重，市政基础设施匮乏，房屋破旧，环境脏乱，社会管理混乱，城市公共安全隐患多。据统计，北京市的“城中村”大体分为两类：第一类是指在建成区内环境脏乱的城市角落。北京城八区约有这类的“城中村”231个
,具体分布的区域为东城区4个，西城区3个，崇文区7个，海淀区70个，朝阳区57个，丰台51个，石景山20个，宣武区19个。总占地面积1092公顷
,建筑面积273.5万平方米；第二类“城中村”主要是指规划城区内的行政村，大多分布在城乡结合部，约有112个
,占地面积
1.8万公顷
,建筑面积7221万平方米。目前这两类“城中村”均集中分布在北京的朝阳、海淀、丰台三个区。另据首都社会治安综合治理委员会办公室统计，目前，仅朝阳、海淀、丰台、石景山四个区，包括规划城区外的地区就有“城中村”311处,居住人口71.5万人，占地面积
9.5万公顷，违章建筑11.9万间，建筑面积193.6万平米，违章建筑涉及常住人口3.8万户。目前，“城中村”已成为城市公共安全隐患的突出地区。
二．改造历程
2002年5月，北京市城市环境综合整治办公室组织调研组对北京的所有“城中村”进行了普查。此后，在市政府主导下，“城中村”改造工作进展顺利。04年9月
,北京市市政府召开第61次市长办公会议，研究并通过了整治“城中村”工作方案。会议决定北京市将利用奥运场馆“瘦身”而节省下来的资金，加快全市社会环境和市政基础设施建设，加快“城中村”的改造，实现“新北京、新奥运”的战略构想。市长办公会议决定，北京要下决心尽快改造“城中村”,首先先对建成市区内的231个“城中村”展开集中整治，2007年底前完成拆除奥运场馆周边及四环路以内的171个“城中村”的任务，其余的60个“城中村”将在2008年以后继续完成。至2005年北京已经完成了奥运场馆周边及四环路以内近50%的“城中村”改造任务，2006年北京市正在改造的“城中村”有80个。
三．改造措施
在“城中村”整治工作中，北京市政府决定全市区别不同情况采取相关政策：
1．对征地未建形成的“城中村”，凡土地闲置不满两年的，责成土地使用者限期开工，逾期不建的，收回土地使用权；土地闲置满两年的，由原批准机关依法撤销其项目建设用地规划许可证，无偿收回土地，进入市政府土地储备。
2．对因开发甩项形成的“城中村”，限期由开发商解决，确有困难的政府可给予一定的补贴，3．对已经形成而无主的“城中村”，由市、区政府出资拆除。
4．对城市建设遗留下来、又没有危改和开发项目的破旧建筑形成的“城中村”，由市、区政府共同解决。
坚持规划先行，将“城中村”改造纳入规划修编范畴，并按轻重缓急制定不同的解决对策和科学的改造计划，加快整体规划和开发建设。在具体做法上，现在“城中村”表现的形态有以下几种，应根据不同形态的“城中村”采取不同的改造方式：
1．第一种、位于城市建成区内，早已没有农民户口和农业用地，早已改成街道办事处、居委会城镇管理，撤消了乡、村行政建制，已经没有农民集体财产和宅基地产权的地区。这类地区实际上等同于城市的危旧房改造区，适用城镇房屋、土地、居民拆迁管理办法。可以采用成片改造危旧房的有关政策。但是在改造“城中村”过程中，妥善安置外来人口，让他们有能够继续安身立命的廉租屋。
2．第二种：村内已没有耕地。原自然村除宅基地以外的土地已被征用，变为城市建设用地，村内已无农民集体财产。虽然一些村已将农村村委会改为城市型居民委员会，农民也已农转非，成为城镇人口，但农民宅基地还未被征为国有，宅基地和房屋产权还是农民产权。对这些农民宅基地和房屋按征用农民土地给予足够的补偿，拆迁房屋则结合拆迁城镇私房和农民房的政策区别不同情况，制定相关补偿政策，妥善安置农民。特别是对无业、无生活来源的农转非人员，建立相应社会保障制度。
3．第三种：“城中村”现有土地产权还属于农村集体所有，村民以非农收入为主。土地已经全部或大部份被国家征用，虽然村中农民已全部转为城市户口，但农民宅基地还未被征为国有，其土地本质仍未发生变化，这部分“村”至今仍然还是“村建制”，实行村的管理方式。甚至还有不少农民集体财产和村办企业经济实体。房屋出租加上村里的分红收入，可以使村民们过上相当富裕的物质生活。这些地区的改造难度最大。市场经济使政府已不能像过去那样解决农民就业问题，货币安置又很难达到农民满意。因此这些地方不宜强行将村内土地征用为城镇国有土地，农民原有集体企业财产可以仍归农民所有，可以改组为集体所有制的商贸公司，人口就地消化，就业就地解决，土地产权性质不变，仍归集体所有。对需要占用的土地，还可以用土地入股或出租的方式，年年有收入
,以保证征地居民的生活来源。
4．第四种：还有部分耕地
,仍是乡政府、村委会建制。还有不少人是农民户口。农牧种植业仍占一定比重的村落。这样的地区改造时，农民转为城市户口，乡政府改组为街道办事处、村委会改组为居委会，但土地产权和经济组织形式可以不变。原村集体所有财产、土地可以改组为农工贸股份公司，人员就业由农工贸股份公司就地解决，成为公司职员。可以用
发展都市农业的办法，发展现代化农业，养殖业。
首先改造的231个“城中村”主要是第一、二种，今后则会转向第三、四种，对不同“城中村”采取不同的改造方式，因地制宜，“一村一案”进行改造。
四．改造实例（以“马家堡三期”为例）
位于北京南三、四环之间的丰台区“马家堡三期”是一个典型的“城中村”，总占地11.93公顷，计划总投资15.4亿元，拆迁居民800户2500人，其中绝大部分已“农转居”。由于流动人口多，私搭乱建严重。在这块被高楼大厦包围的约3平方公里的土地上，到处是私搭乱建的各式建筑。有的楼与楼之间连两辆自行车都无法并排通过，防火通道也被挤占甚至堵死。马家堡小区分三期进行开发建设。一、二期1994年已改造完工，但是由于多种原因，三期拆迁改造久拖未决。
马家堡三期危改历程：1998年7月马家堡三期被列为市、区危改项目；2002年市人代会15名代表提出“关于加快马家堡三期危改工程建设”的建议；2003年市人代会12名代表再次提出“关于尽快启动马家堡三期危改”的议案；2002年、2003年丰台区政府连续两年与市政府签订目标责任书，将马家堡三期危改作为必须完成的目标任务；2004年3月副市长刘敬民就马家堡三期危改问题做出批示，要求“抓紧运作”；直至2006年8月，丰台区市政管委才正式张贴拆迁公告，启动马家堡三期“城中村”环境整治居民拆迁，拆迁日期从8月19日起到10月7日。
根据政府公告，马家堡三期“城中村”被拆迁居民可拿到区位补偿款每建筑平方米为4050元。“但拆迁补偿的建筑面积指的是首层建筑面积，二层以上建筑需取得规划许可才能进行补偿。政府对配合环境整治工作的居民另外设置了奖励措施，在45天拆迁公告期内完成拆迁的居民户将奖励5000元的提前搬家奖，此外，在公告期前30天完成搬迁的居民户还可另外获得5万元的工程配合奖，后15天的每户可获2万元奖励。丰台区还提供了550套低价商品房，按每建筑平方米5500元至5800元的价格向率先搬迁的居民定向销售。拆迁后，丰台区将建设规划中的30米宽的马家堡路，完善南三环和南四环连接线。
第二节
广州的城中村改造
一．城中村现状特点
广州城中村问题具有其独特的地区背景和特点：（1）数量规模大，在广州385平方公里的城市规划发展区范围内，共分布着138个行政村，其规模为一般约为深圳、珠海、福州等大中城市的2—5倍；（2）分布范围广，几乎遍布城市规划区内的每一区、每一角落或各种功能区；（3）建筑密度高，尤其是位于市中心区的40多个城中村，其建筑密度普遍在60％以上，有的甚至达90％，而容积率一般高达2.5以上；（4）违章建筑量大，依城市规划标准，政府批给农民的自有住宅一般为3层左右，但绝大多数村民都擅自加扩建到了5、6层，甚至10层以上，一户多宅和一宅超面积现象普遍，违法建设和无证物业比重很高；（5）外来人口多，租住在城中村的外来人口一般为本地人口的5—10倍，远高于内陆甚至沿海其它中心城
市的水平。
二．改造背景
2000年9月，广州市吹响了“城中村”改造的号角，广州市委、市政府召开了全市村镇建设管理工作会议，对“城中村”改造工作做出具体部署。2000年12月，广州市建委牵头制定了“城中村”整治方案，首次明确提出广州市“城中村”改造目标——先投资50个亿改造7个“城中村”，2～3年内将位于城市建成区内、农业人口人均耕地面积不足66平方米的“城中村”改制完毕；到2010年，广州将把全市规划发展区范围内的138个“城中村”基本纳入城市一体化管理轨道，逐步改造成为现代化文明社区。
鉴于自身的特殊情况，广州市政府坚决不允许开发商插手城中村改造。因为广州市在旧城改造中有过教训。在商业利益的驱动下，开发商把旧城区的多层旧房变成了高层新房，结果旧城区人口越来越多，交通也越来越拥挤。不让开发商插手，政府将通过优惠政策，如免除回迁的相关税费等来支持城中村改造，改造资金将由区、镇、村和村民以及社会共同融资筹集，并以村集体和村民个人出资为主，市、区两级财政只在规划建设设计方案及公共设施、基础设施上给予适当的支持。但是实践证明，近年来广州市城中村改造进展缓慢，问题日益凸现。
自2005年以后，在政府的主导下，广州城中村改造才开始提速。2006年政府开始拟定引入开发商的计划，但是开发商对此反应冷淡。有房产商认为，即使政府允许开发商参与城中村土地的开发，对广州楼市的影响也不大，最多对低端市场有影响。主要原因是：
1．城中村改造后的新楼房首先是用于安置回迁的原村民，住房的档次就取决于村民的经济能力和他们对住房的需求，其次还受制于位置，如果位置不好，建高档住宅面向市场就不划算。即使位置很好，由于住户以村民为主，开发中高档住宅也难以吸引买主。而且，现在广州销售比较理想的楼盘一般都是郊区的大型楼盘，每个楼盘占地上千亩，大的则有三千多亩。城中村虽然整体占地面积很大，但每个自然村的面积却不大，小村只有几亩，大的估计也就三十多亩。这么小的地块很难规划设计，对开发商来说，吸引力当然不大。
2．广州城中村的楼房间隔小，每栋楼一般都有五六层，有的还达到八九层，每户拥有的住房少则三四百平方米，多则上千平方米，即使按照1:1的比例作补偿，回迁房的面积也是惊人的，无论如何减免地价都让开发商觉得不划算。如果按照珠海的做法，1/3作回迁房，2/3作商品房出售，发展商如果想把楼盘开发好，建筑密度起码都要降为原来的1/2至1/3，这样新房起码也要三四十层才行，而广州只有少量豪宅才会建这么高。除非城中村改造仅仅是补偿村民原有的住房，否则，改造的城中村单就其建筑密度而言就很难达到现代文明社区的标准。如果真是这样，“以村集体和村民个人出资为主”也是理所当然的，就是鼓励开发商插手也很难。
三．改造措施
广州市“城中村”改造策略按照“先行试点、积极稳妥”的原则，选择位于中心城区的7个自然村作为改造试点，采取“一村一策”的办法，取得经验后，逐步在全市范围内开展。
广州的城中村改造分两步走：
1．第一步是转制：
（1）集体土地全部转为国有。
实施改制的“城中村”，村行政管辖范围内的剩余集体土地一次性转为国有土地，其合法土地使用权人和用地功能性质不改变。
转制后的原村建设用地按历史用地办理建设用地手续和土地登记手续，如该土地房产进入市场或改变用途，发生扩、加、改建，则按规定补交国有土地使用权出让金及有关税费。
因城市建设需要收回的转制土地的使用权，按有关规定办理相应的手续后给予合理补偿。
改制后，不再配给自留用地，政府已明确的配给并核定的自留用地，经办理转名手续后，按原批准的使用功能相应转为转制后组建的公司所有。
（2）农民变居民。
“城中村”的农民全部变更为居民户口，换发新户口簿，免收城市增容费和其它费用。
撤销“城中村”村委会，建立居委会。居委会日常办公经费和专职人员的工资、补贴按现行的规定和标准，由市、区两级财政按比例承担。
转制后的居民享受城市居民同样的社会保障。对已参加工作的“农转非”居民，按规定参加相应的社会保险，享受有关的社会保险待遇。从征用土地补偿金和村集体经济组织的公积金及其它收益中提取社会养老保险费，多渠道实施养老保险。
（3）集体经济转制为股份制企业。
改变原村集体经济组织政企不分的状态，转制成为由集体法人股东或个人股东持股的股份制企业（公司）。原则上，村级集体资产不得量化到个人，可组建集体资产管理公司，负责集体资产的管理和运营。
原由村委会管理的学校转由区教育部门管理，原村委会承担的办学经费逐步转由区财政专项经费承担。
（4）市政基础设施纳入统一管理。
改制后的“城中村”，市政基础设施建设和管理纳入市政统一管理范围。管护经费原则上由区市政维护费承担，需增加的费用根据实际予以调整。
原“城中村”转制的社区建设经费除市、区已明确负责的外，在改造完毕前，依然从转制的股份制企业（公司）集体股收益中支付。
2．第二步是有步骤地推进“城中村”物质环境的改造。
结合村的实际情况和周边城市建设编制旧村改造规划、改造的主要形式是新的农民公寓建设和旧村改造相互结合。首先开展农民公寓的建设，公寓小区建设主要是安置本村搬迁村民，为旧村改造创造条件。其用地原则上使用该村原有的自留用地，建设用地的审批工作由广州市规划局、国土房管局负责落实。其次，抓旧村的整治。在严格控制旧村新建、改建项目的同时，抓“城中村”老百姓急需解决的基础设施建设和自来水供应问题，以及清理村内
街道两旁的违章建筑、各类飘蓬、招牌广告、整治防盗网，清理“六乱”现象及屋顶阳台杂物。外墙整治穿衣戴帽，逐步增加绿化、路灯和消防设施的设置，安排市政排污设施的建设。旧村改造根据农民公寓建设进展情况安置村民后再逐步实施。
2006年市建设部门首次总结、提出了“城中村”改造的4种模式。
第1种模式试图通过市政基础设施建设带动模式，遵循“市政基础设施建设到哪里，‘城中村’改造到哪里；河涌整治到哪里，‘城中村’改造到哪里”的思路。
第二种模式将采用整体搬迁改造的方法。
第三种模式是周转地块启动改造模式，如荔湾区茶滘村，通过合兴围地块的村民住宅建设启动旧村分片改造，将拆迁的村民逐步安置到分期建好的住宅中，然后再对旧村进行拆迁建设。
第四种模式是滚动开发改造，如海珠区沥滘村，通过村域内片区改造建设，滚动改造旧村其他片区。
另外，规划部门为了对全市“城中村”规划编制和管理进行宏观统筹和指导，编制了《广州市“城中村”改制过渡期规划指引》，为改制过渡期的“城中村”规划提供政策和技术指导。此外，规划部门还以行政区和街道为单位开展“城中村”整合规划试点，逐步将“城中村”纳入现行城市规划统一管理。
四．试点村改造情况
1．试点村及其改造计划
白云区的槎龙村、三元里村、棠溪村，海珠区的沥滘村，黄埔区的笔岗村，天河区的石牌村和芳村区的茶滘村等7个村为广州市首批“城中村”改造的试点村。各试点村改造的初步方案由各区政府牵头制定。
按实际拥有农用土地现状及城市建设发展情况，广州市将“城中村”分成三种类型：A类，完全没有农用地的农村，且已经完全被城市包围；B类，有少量农用地的农村和处于城市近期重点建设区域的农村；C类，有较多农用地的农村和近期不列入重点建设区域的农村。7个试点村则分别属于：A类，白云区三元里村、天河区石牌村；B类，白云区槎龙村、棠溪村、海珠区沥滘村、芳村区茶滘村；C类，黄埔区笔岗村。分类之后，按照一村一策的原则，对不同类别的“城中村”进行个性化改造：
（1）
三元里村。编制了《三元里抗英纪念馆周边地区控制性详细规划》，规划将旧村改造与建设结合周边地区的城市环境综合整治，与城市建设和发展的要求相互协调，并通过加强旧村范围内的市政基础设施和公共设施的建设，结合部分用地功能的合理置换，推进三元里的旧村改造。在空间上呈现出“一片”、“一圈”、“一轴”、“二点”的特征。“一片”：指现在三元里旧村中心居民住宅区，通过改造降低其建筑密度，仍保持现有的居住区性质。“一圈”指围绕居住区周围布置的商业、公共设施功能区圈层。“一轴”：指三元里大街的景观主轴线，令其融合爱国主义教育、观光、旅游、购物等多种功能，串接各景观节点，形成清晰的景观文脉。“二点”：指两个入口空间节点，即三元里纪念碑景观节点和三元里抗英纪念馆景观节
点。
（2）
沥滘村。旧村改造与广州市新城市中轴线建设和新客运港建设结合起来，将整个村庄拆除重建，改造目标的功能定位是依托新城市中轴线和新客运港，以居住、办公、商业、娱乐服务为主导功能。
（3）
棠溪村。改建南北两大社区，即以改造扩建路网道路为基础，以改造“白云一线”为轴线，将棠溪“城中村”分为南北两大社区来改造建设，并全面科学规划该地区市政、公用设施、居民居住区和第三产业的布局。
（4）
石牌村。计划利用珠江新城留用地先建设2栋高层村民公寓，然后再对旧村实施改造。
（5）
槎龙村。将结合石井河整治和增槎路、广清路立交建设，拟对旧村庄实施拆除重建。
（6）
茶滘村。通过旧村用地功能置换带动“城中村”改造。
（7）
笔岗村。计划结合农民住房建设需要，在村的规划居住用地上，统一规划建设公寓式住宅。
2．改造中遇到的难点
目前，三元里等7个旧村基本完成了改制工作，旧村物质环境的改造工作正在进行中。改造过程主要遇到以下几个难题。
（1）拆迁安置难度较大。
人口高度密集，成分十分复杂。于是，在旧村改造过程中如何妥善安置拆迁户成为广州白云区城中村改造面临的首要难题。居住人口大致可分三类：第一类为原村民（现已成建制转为居民），第二类为城市居民，第三类是外来暂住人员。在拆迁安置过程中，如何对各类人员进行妥善安置，特别是对主要靠出租物业为生的原村民，他们今后的生活出路在何方；如何在保持社会稳定的前提下，保证居住在旧村范围内为数众多的暂住人员能够重新寻找到新的租住场所，这些都是需要解决的问题。
（2）资金严重短缺。
城中村改造需要巨额的资金投入。以三元里村为例，据初步统一，旧村改造需投入资金2.72亿元，其中补偿拆迁农民住宅需1.8亿元，新建农民新村0.65亿元，商业街建筑安费需0.27亿元。而槎龙村改造，要把市、区的市政建设和改造结合，拆迁安置量业非常大，据统计，改扩建西槎路与增槎路、广清公路立交桥要拆迁安置村民近500户；石井河整治需要拆迁安置430户，总计拆除的户数就超过900户，占全村总户数的一般，拆迁安置也需要大笔资金。据初步估算，改造7个试点村预计需要动用的资金总额约为50亿元。
广州市政府提出，“城中村”改造的资金筹措原则上“谁受益、谁投资”，以村集体和村民个人出资为主，市、区两级财政视情况，对编制规划设计方案及建设公共设施、基础设施给予适当支持。通过“三个一点”的办法落实资金：由当地村集体经济或改制后的股份制经济实体拿出一部分自有资金、原村民共同集资和银行优惠贷款等方式筹款；所在区政府财政
拿出一部分资金；广州市政府实施优惠政策，并出资建设部分市政基础设施和公共配套设施。因此，改造资金主要还是以原农村集体经济组织投入为主。但股份公司还要解决全部原村民的吃饭问题，根本无力负担如此庞大的建设资金，缺口部分如何筹措，市委市政府目前尚无明确政策。
城中村改造一旦展开，原村民大量的超层数宅基地房将被拆除，并且不一定得到补偿，他们的主要收入来源——出租屋租金将面临锐减甚至断绝。此外，大量的村社集体的物业在改造中也面临清拆，村社集体经济收入会有所下降，进而原村民在集体经济中的分红也将减少。在此种情况下，村社还要把集体收入的大部分投入到城中村改造项目中，原村民的分红将更加可能成为无源之水。因此，如何保障原村民的基本生活来源，维持其一定的收入水平，也是城中村改造中不可回避的问题。
（3）改造实施主体模糊。
在撤村改居之前，村委会是集体经济的管理者，可以根据全体村民的意愿对集体资产的处置行使相应的决策权，可以对集体经济的运作进行管理和监督。但在城中村完成撤村改制后，村委会被撤销了，取而代之的是居委会和由集体法人股东和个人持股的股份制企业。
街道作为政府的派出机构，只能起组织、指导和协调作用，而不可能直接承担城中村改造的具体操作；居委会作为一种原村民加城市居民的自治组织，也缺乏承担城中村改造相关职能的法律依据和现实条件。因此，城中村改造主体的唯一选择就是由农村集体经济组织转制而成的股份制企业。
但令人无奈的是，这种股份制企业的最终决策权在股东手中，其实就是在原村民手中，如果原村民的认识跟不上，将极大地限制企业在改造过程中作用的发挥。尤其是当城中村改造面临着拆除数量可观的集体物业和村民住宅，并需要投入巨额资金进行建设，对村民的股份分红和出租屋收入等近期利益有严重影响时，这类重大决策能否在转制后的股份公司股东大会或董事会获得表决通过，这要打一个大问号。
此外，周转用地缺口太大，村内不同性质土地混杂、土地类型和权属不清等也是城中村改造伊始不得不面对的巨大“拦路虎”。
第三节
深圳的城中村改造
一．改造背景
上个世纪90年代初期，深圳市政府一次性把特区内农民的户口都转成了城市户口。但政府在对这部分村民的就业培训和引导、社会保障等问题上留下诸多“尾巴”。结果，这些村民尽管户口状态发生了变化，但社会地位、文化程度、生活模式等基本保持原样。特区于1992年实行农村城市化，通过对农村集体土地进行统征的方式，完成了集体土地的国有化。在当时特定的历史条件下，向农村返回了约占统征地3-4%的土地，作为原村民（转为城市居民）的宅基地及农村集体经济组织（改造为股份公司）的工商发展用地。由于土地是不可再生的最宝贵资源，这一过程，可以说是为城市的发展奠定了物质基础，而为城市贡献了赖以生存
的土地的农民的就业问题并没有得到解决，农民的生活出路仍依靠返回的土地，实际上为以后城中村各种问题的产生埋下了伏笔。
90年代中后期，城市整体良性发展使土地大幅升值，城市外来人口激增，原村民在利益驱动下，不断突破80年代制定的私房不高于三层的标准，先后进行了两轮大规模的私房拆除重建，在规划的间距、道路、市政设施没有任何增加或改善的情况下，农村私宅不断向空中扩张，由三层半而五、六层，再到七、八层，甚至十层以上，形成了今天布局混乱、建筑密集、近可握手的城中村。农村私宅建筑面积的大量增加，客观上满足了大量外来人口的居住需要，填补了本应由政府组织建设的廉租屋空白，但由于缺乏切合实际情况的私房政策及规划指引，深圳失去了引导农村私宅有序建设的机会。
目前深圳市区内共有自然村落2000多个，面积43.9平方公里，居住人口215万——他们是深圳常住人口的两倍，几乎为户籍人口的一半。在这些拥挤、狭窄的“城中村”里，普遍存在违法建筑、治安恶化、环境脏乱、消防安全隐患等问题，不少村子成了黄赌毒的温床，威胁到周边城区，拖住了城市发展的后腿。
从1997年开始，深圳按每镇一村的办法进行尝试，“城中村”改造以土地系统控制规划为为主，1999年，深圳提出“规划全覆盖”，着重突出土地集约利用与建设用地分区调控。确定试点村发展方向和策略，划定不准发展区、控制发展区及非建设用的界限，规定各类用地的使用要求。《深圳市城中村（旧村）改造暂行规定》于2004年11月1日开始颁布实施，深圳城中村改造进入全面大规模改造阶段。2005年4月出台的《深圳市城中村（旧村）改造暂行规定的实施意见》拿出了两种城中村改造对策：一是整体改造，推倒重来；二是局部改造，综合治理。2006年，《2006年深圳市城中村（旧村）改造年度计划》和《深圳市城中村（旧村）改造中长期计划（五年计划）》获原则通过，计划当年全面改造类项目30余个，改造总用地规模310多万平方米；综合整治类项目40余个；规划编制类项目70余个。在2010年前特区内城中村拆除重建规模将达到总量的20%，特区外城中村的拆除重建规模达到总量的5％。
三．改造措施
1．前期改造措施
深圳市从1997年开始尝试改造“城中村”，按每镇一村的办法试点，“以政府为主导、规划全面、制度跟上”是深圳市“城中村”改造
的经验与特点。规划中以土地系统控制为核心，以合理引导乡村工业相对集中发展、村民住宅联建统建为基点，逐步摸索出一条“经济、建设、环境协调发展”的农村城市化之路。
1999年，市委、市政府又提出“规划全覆盖”要求，着重突出土地集约利用与建设用地分区调控。试点村确定发展方向和策略，划定不准发展区、控制发展区及非建设用地的界限，规定各类用地的使用要求；然后撤点并村，实行村民住宅连建、单元式统建，免费设计统建方案供村民选择；重点解决公用设施、绿化、居住广场空间及环境问题。具体操作上，深圳市以追求合理的规划为目标，率先成立区级城市规划委员会，实行科学决策，并以法定图则
的编制和实施作为法制决策的保障。在此前提下，建立市规划国土局——各区国土分局——管理所和特区外区——镇——村的“双三级”规划管理执行体系。另外还强化内外监督检查职能，建立规划管理反馈系统。在探索村镇规划管理有效途径时，引导“农民上楼、工业进园”，开展“规划下乡”活动，实现规划意识全覆盖。
2001年，深圳出台城中村改造“两规”：1.对拆迁者，制定统一的“基准容积率”，并采取房地产权调换与货币补偿相结合的补偿方式；2.政府设立城中村改造基金，扶持市政配套建设。
2．《深圳市城中村改造暂行规定》
2004年11月1日颁布实施的《深圳市城中村改造暂行规定》明确指出了城中村改造的基本思路：
1）坚持政府引导（政府定位在市场规则的制定者和监督者，制定优惠政策，积极引导鼓励社会力量参与城中村改造）、市场运作、鼓励城中村集体经济组织自行改造；统一建设、成片改造，有计划地逐步推进；政府针对辖区内城中村改造项目制定一个统一的基准容积率；采取房地产权调换与货币补偿相结合的补偿方式；政府设立城中村改造基金，扶持市政配套建设。
2）在改造模式上，深圳主要采用综合整治和全面改造两大类。综合整治是指对那些本来已有较好规划的进行基本不涉及房屋拆建的环境净化、美化项目。全面改造又分为整体拆建、局部拆建和异地重建，以改造率是否达到30％为界。较之于综合整治的模式，全面改造中涉及的问题会更加复杂。
3）城中村改造既吸引开发商的进入，同时也防止高强度、高密度的开发。开发商在享受地价优惠的同时也受容积率的制约：特区内城中村改造项目建筑容积率在2.5及以下部分，免收地价；建筑容积率在2.5至4.5之间的部分，按照现行地价标准的20％收取地价；建筑容积率超过4.5的部分，则按照现行地价标准收取地价。
4）城中村改造项目建设单位负责项目用地范围内的拆迁工作，并承担有关拆迁补偿安置费用；拆迁补偿实行货币补偿为主，对村内居民住宅可以实行产权置换方式补偿，或者采取二者结合的方式进行；补偿给居民的房地产面积原则上不超过每户480平方米，超过的合法住宅面积实行货币补偿。
3．评价
在农村城市化政策出现问题后，深圳市及时总结经验，坚持政府主导，规划先行的原则，在3年时间里完成了规划全覆盖，同时按每镇一村的办法实行改造试点，探索符合本市实际的城中村改造思路，于2004年底颁布施行《深圳市城中村（旧村）改造暂行规定》。
2005年是深圳城中村改造的“开局之年”，市里出台了一系列重要的政策和规划，相继出台了《关于城中村改造暂行规定的实施意见》、《深圳市城中村（旧村）改造总体规划纲要》、《2005年深圳市城中村（旧村）改造年度计划》等一系列重要文件，《深圳市城中村（旧村）改造专项规划编制技术规定》也已完成草拟工作。基本完成了城中村改造的建章立制，为全
11面推动全市的改造工作打下了坚实的基础。
另外，深圳市创新城中村改造模式，激发村民城中村改造的主动性和积极性，不仅解决了资金短缺的问题，也推进了改造速度；合理控制拆除和整治的比例，避免了房源的短缺和房价的过快上涨；开先河地为城中村原住民发放了房产证，承认村民对房产合法的所有权，这些都值得其它城市借鉴。
三．改造实例（以渔民村为例）
渔民村始建于特区发展的初期，位于深圳罗湖区滨河路南侧，基地西侧、北侧均为居民用地，北侧与滨河路之间建有一栋高层住宅楼。改造前共有私人楼房36栋，多数为5～6层，通风采光条件极差；供电、排水、排污等设施整体布局极不合理，有不少村民自发提出拆除重建计划。
1．改造方案
渔民村总占地面积2.23hm2，旧村建筑面积4.25万平方米，建筑容积率6.16。改造将拆除33栋村民楼、2栋旧厂房、1栋单身公寓。新建的渔民村由11个小高层单元和1栋20层公寓以及完善的配套设施组成，总占地面积22331平方米，改造后总建筑面积66521平方米，建筑容积率下降为2.98。每户村民可住进一套240平方米的顶层复式住宅。绝大多数村民户均拥有的物业面积由过去的970平方米增加到近1400平方米，居住的环境变成了花园式的小区。小区内安排有老年人活动中心等各种活动场所。在改造过程中，对现有环境进行综合整治，以完善城市绿地系统，建立人行步道系统，并全面改造建筑物外观。改造降低了建筑密度，改善了城市景观。
2．改造模式
城中村改造由村股份公司主持实施，采用村民自筹资金、政府扶持等办法解决，避免以赢利为目的的开发商的介入，以降低城市开发建设强度，节省造价，使改造后的小区规划指标满足城市规划的要求。按设计方案看，渔民村改造所需资金约为1.2亿元人民币，政府没有拨款资助，资金来源为村民自筹。目前，旧村拆迁已完成，正在建设中。改造资金亦已落实，整个旧村重建按照村民各自经济能力出资，不足部分由商业银行提供贷款。
改造细则：
1、拆除面积实物补偿比例较高。一类户为1~1.4，二类户为1~1.2，其它户为1~1.3。远远超出后来制定的“暂行规定”中的有关要求。
2、改造资金以村民自筹为主。渔民村改造总投资约1.3亿元。每户村民需要出资260万到280万元人民币。其中每户村民自筹50万元人民币，其余部分的资金由区政府出面协调有关银行，村民向银行融资，股份公司用集体资产作为融资抵押，建设期内融资利息由区政府支付。工程竣工后两年把抵押协议转为房屋按揭，并补缴25%的地价。村民各户按揭年限不等。
3、政府在资金和政策上提供一定的扶持。政府扶持方面主要是在建期间由政府补贴贷款利息，在补缴地价时享受10%的优惠政策。同时区政府拨出部分启动资金，作为基建前期市
12政配套建设补助费。
3．改造进程
2005年3月25日，渔农村改造全面完成了拆迁补偿签约工作，5月22日实施了爆破拆除工程，7月20日举行了项目建设奠基仪式。据介绍，该改造项目目前已进入施工建设阶段，预计2007年将全面完成项目的建设工程。
4．评价
本次改造的基本思路是，统一规划设计，统一报建审批，要求实现建筑面貌与城市协调，并符合城市住宅区规划设计规范要求，包括消防、日照、采光、通风、绿地和容积率；基础设施与城市全面接轨，改善城中村内外交通情况；尊重村内历史与现状，充分考虑村民意愿，尊重传统物业管理模式。
渔民村改造最大的优点是由村民自筹资金，完成改造。但其特殊的背景条件是旧村规模小，而且村民具备足够的投资能力。这种改造模式难以推广，因为如果旧村改造规模大，涉及资金量大时，是不可能靠村民个人、集体出资解决的。此外，虽然没有直接出资，此次改造仍使政府花掉了1亿元的支出成本。
渔农村是2004年10月28日全市动员大会召开以后全市第一个实施整体拆除改造的城中村。该村的改造工作实现了多项突破：第一次完全制止城中村的群体私房抢建；第一次实现城中村整村拆除改造；第一次实现改造拆赔比低于1∶1；第一次实施政府一线主导，市场配合运作的改造模式；第一次彻底消除城中村固有的封闭空间形态。该村改造稳定平和、紧张有序的顺利实施对推动全区乃至全市改造工作都具有重大意义。
第四节
珠海的城中村改造——“珠海模式”
珠海市通过“政府引导、政策推动、市场运作”，达到政府、开发商、村民“三赢”①目的的城中村改造经验，已经得到了建设部住宅与房地产业司的肯定，认为值得在全国推广。
一．改造背景
珠海市建成区共有26个城中旧村需要改造，全部位于香洲区。总占地面积约300万平方米，需动迁人口近20万。与所有快速发展的新兴城市一样，珠海城区中的26个行政村，像“城市肿瘤”散落在城区范围内。在这里，脏、乱、差汇聚，黄、赌、毒蔓延。2000年4月14日，一场特大暴雨袭来，各城中村受淹，2人死亡，直接经济损失达1.4亿元。珠海市委、市政府痛下决心：改造城中旧村，建设文明社区。
珠海的旧村改建工作经历了四个阶段：
1．第一阶段，2000年6月8日到9月10日：思想教育、政策制定，实现零的突破阶段。
2000年6月8日，珠海市委、市政府召开香洲区改造城中旧村建设文明社区动员大会，揭开了城中旧村改建的序幕。首先，市政府根据实际情况制定了一系列政策，并根据反馈信息对政策进行反复修订，从而保证了决策的科学性，使旧村改建有章可循、有据可依；同时
13印制旧村改建政策宣传单2万多份分发到各城中旧村居民，对旧村居民进行面对面的政策解释、宣传、发动工作；充分发挥新闻媒体的宣传、辐射作用，使广大旧村居民从因不理解，转变到理解并积极参与；随后，香洲区抽调200多人深入到各村对旧房进行丈量确权工作，实现了新涌、水湾头村拆迁到破土动工兴建的实质性突破。
2000年6月29～30日，新涌村、水湾头村顺利拆迁，打响了旧村改建第一炮。2000年7月20日，新涌文明社区正式破土动工兴建。
2．第二阶段，2000年9月10日至2001年5月15日：规范程序、重点推进阶段。
在原先制定的政策的基础上，为了体现公开、公平、公正的原则，探索开发商准入招投标办法，研讨对开发资金进行监管等措施；组织力量，确定产权，共丈量各类房屋11039栋，面积254.5万平方米，完成了19个城中旧村（含自然村）136.4万平方米房屋的确权工作，15个城中旧村（含自然村）确定了开发商，10个城中旧村动工兴建；长沙文明社区87栋封顶；2001年5月15日，新涌文明社区顺利竣工移交，充分发挥了先行村的模范作用。旧村改建的初步实践回答了广大城中旧村居民的疑问，消除了旧村居民心中的顾虑，使旧村改建进一步得到了群众的拥护和支持。
3．第三阶段，2001年5月15日到10月28日：全面铺开旧村拆迁和新文明社区建设阶段。
这一阶段，由于普遍的宣传发动工作基本到位，转为注重排除少数人的阻挠工作；顺利拆除了柠溪村、梅花村、南坑村、夏美村、水涌坑村、兰埔村、白石村等城中旧村，并开始新文明社区建设工作。
2001年10月9日，珠海市第一个通过公开招投标确定开发商的城中旧村——洲仔文明社区竣工移交。
2001年10月28日，珠海市目前唯一把旧村居民回迁房、商品房和配套设施同步规划、同步施工、同步建设的水湾头文明社区——山水华庭顺利竣工移交。
4．第四阶段，2001年10月28日至2002年4月：提速和升级阶段。
在此阶段积极扩大招商面，鼓励有实力、档次高的开发商参与旧村改建，着力加快旧村改建的各项工作，利用国际水平的规划，提高文明社区的档次和品位，使旧村改建成为珠海市经济增长的拉动点。
至2002年4月，其投入资金总额10.3亿元人民币，已有22个行政村（含25个自然村）确定了开发商，16个行政村（含17个自然村）开始拆建，共有961户10.51万平方米回迁房交付使用。其中新涌、洲仔、水湾头、长沙、围基、南村、白石文明社区已竣工移交。
二．具体措施
1．改造措施
珠海市城中旧村改建工作按照“政府决定，政策推动、市场运作”的总体思路，主要采取了如下措施：
1）．突出一个目标
14即通过旧村改建达到“三赢”（旧村居民赢得良好的生活和居住环境，开发商赢得合理的利润，社会和政府赢得良好的投资环境）目标，旧村居民赢得良好的生活和居住环境，开发商赢得合理的利润，珠海赢得良好的投资环境，并加快城市化进程，提升城市品位。
2）．依靠两个前提
一是政府高度重视。旧村改建是城市发展的迫切要求，市委、市政府和香洲区委、区政府从实践“三个代表”的高度，维护人民群众的切身利益，对旧村改建工作高度重视。
二是加强房地产市场宏观调控。市政府自1999年开始暂停出让土地，在3年内暂停批准新开工住宅项目。对已出让土地进行清理，其中对未交齐土地使用权出让金50%的土地有计划逐宗收回，作为市政府土地储备；已交齐土地出让金的进行整合，同一地段的小地块，必须合并为大地块，并按照新修编的《珠海市城市总体规划》重新编制规划后方可进行开发。上述措施使珠海市城区自1999年以来基本未有房地产新开工项目推出市场。同时，全市已全面停止机关、企事业单位自建住宅，引导居民二次置业，增加了对商品房的有效需求。把土地使用权出让和房地产开发的规模调控与城中旧村改建结合起来，为旧村改建提供了足够的市场空间，保障了城中旧村改建顺利进行。
3）．落实三个保障
一是组织保障。成立珠海市香洲区改造城中旧村建设文明社区领导小组，负责指导、统筹全市的旧村改建工作，研究制定有关政策措施。由分管城市建设管理的副市长任组长，成员分别由纪检、政研室、宣传、公安、建设、国土资源、环保、消防、民政、人防、监察、供水、供电、电信、法制、司法、文化、教育、统计、审计、水务管理、城市管理行政执法、外事、香洲区委、区政府等有关单位和部门的主要领导组成。领导小组下设办公室，办公地点设在改建辖区的香洲区府内，设秘书、宣传报道、政策法律、确权安置、规划建设、监督管理、房地产纠纷协调拆迁和安全保卫8个小组，并以香洲区为主体，区和相关街道、城中旧村也分别成立了改造城中旧村建设文明社区领导小组或办公室，落实责任人，在全市形成了上下联动、点面互动、层层抓落实的旧村改建机制。
二是政策保障。在遵守国家法律、法规规定的前提下，本着尊重历史、照顾现实的原则，出台了《关于香洲区改造城中旧村建设文明社区配套政策的通知》、《珠海市香洲区改造城中旧村建设文明社区配套政策实施办法》、《珠海市香洲区改造城中旧村建设文明社区开发商招标办法》等一系列政策，其主要内容为：
（1）根据“政府决定、政策推动、市场运作”的原则，开发商的资格，通过公开招投标的形式择优确定。
（2）村民房屋拆迁和补偿面积视旧房建成年份按1:1.1或1:1.2计算，即村民如拥有100平方米旧房，拆迁后可获得110平方米或120平方米的新房。对于城中旧村原征地农民的违章建筑，在一律拆除的前提下，在其优惠报建指标50%的范围内，经补办有关手续后予以确认产权，并给予1:1的商品房补偿，再超出部分的永久性违章建筑，给予450至550元/平方米的建筑成本补偿。
15（3）为房地产开发商提供“拆一、免二或免三”的优惠政策，即根据旧村的区位及拆迁量，开发商每拆1平方米的旧房，可免交2至3平方米建筑面积的地价。新建房中，只有1/3用于村民回迁，其余2/3就可作商品房出售。
（4）旧村自建房变为商品房，免收地价，改建后全部变成商品房。
（5）在改建政策补偿标准的基础上，按照《广东省拆迁城镇华侨房屋规定》，对于侨房的天井、庭院、花园给予适当补偿。
（6）城中旧村居民的回迁房，免收人防、消防报建费。商品房的人防设施由开发商按规定建设。
三是思想保障。江总书记“三个代表”重要思想是珠海市城中旧村改建得以顺利推进的最根本的思想保障。对珠海市来说，城中旧村改建是一项前所未有的事情，旧村改建最根本的出发点和落脚点就是一切为了人民群众的根本利益。
4）．把握四个关键环节
（1）公开招投标环节。对于参与城中旧村改建的开发商，通过公开、公平、公正的方式进行公开招投标，择优选择。
（2）监管工程资金环节。对旧村居民安置房建设资金、补偿金、搬迁费、租金等自有资金由开发商打入改建办指定账户，保证安置房建设资金的落实，同时改建办对安置工程资金使用实行审核和监督使用。
（3）居民回迁房建设环节。要求开发商先建好回迁房，再建商品房，保证居民尽快回迁，杜绝旧村居民回迁房出现“烂尾楼”。
（4）文明社区规范化规划环节。制定了《文明社区建设标准》，对文明社区的总体规划与空间环境、小区公共配套标准、住宅规划建设要求等都提出了具体的规范要求，从而保证了文明社区的规划建设与城市的总体规划保持一致并适度超前。城中旧村改建，在全国首创了规划设计方案与资金实力并重为两大门槛的招投标制度，促使开发商向高起点规划设计、重视生态景观、重视人文环境、重视现代化配套发展。
5）．坚持五项原则
（1）统一规划、分步实施原则。对文明社区的功能和配套标准等方面提出科学合理、适度超前的规划要求，为建设文明有序、设施完善、环境宜人的现代化社区奠定良好的基础。
（2）一村一个拆迁方案，一个社区一个规划方案原则。坚持具体情况具体对待，具体问题具体分析，实事求是，因地制宜。每个村的方案体现各自特色，每个文明社区与周边的建成区衔接，实施统一管理。
（3）社区新建原则。旧村改建必须按照城市总体发展要求，以建新社区而不是建新村作为规划和建设的目标。
（4）可持续发展原则。本着对子孙后代负责、对历史负责的态度，珍惜和合理利用有限的土地和环境资源，在规划建设中充分体现以人为本，人与自然结合的特点，创造良好的生活环境。
16（5）继承和发扬具有岭南特色的传统文化原则。本着保护和发扬传统文化的历史责任感，保护具有岭南特色和悠久历史的人文景观，并为一些具有地方特色的优秀民俗文化活动留下充足的生存空间。
2．评价
珠海市委、市政府大胆创新，充分考虑各方面的利益，用政策推动，靠市场调节，实现城市的整体增值，走出了一条“城中村”改造的“三赢”之道。珠海模式具有以下特点：一是“城中村”改造一次性完成，“城中村”景观彻底城市化。二是准备在整个市区范围内彻底消灭“城中村”。三是政府让利。四是政府、开发商、村民“三赢”。
1）、照顾村民利益。拆迁利益补偿是城中村改造的关键环节之一，与城中村改造最直接、最大利益关系者是旧村居民，如何调动村民的积极性、争取村民的支持关系到改造的成败。
2）、政府让利调控市场。珠海能够进行大规模、高档次的“城中村”改造，市场运作又是一个关键因素。市场化运作模式激起了投资者的投资兴趣，政府的角色是营造一个公平、公正的市场竞争环境。为培育新的房地产市场，珠海市决定3年内在城区不再新批房地产用地，为城中村改建腾出市场空间。城中村改建产生居民回迁房300多万平方米，另外还将产生近600万平方米商品房，没有市场保证是无法推进的。
3）、提升综合竞争力。珠海市从一开始就对城中村改造的目标进行高定位，“城中村”的改造不是市政建设的“填平补齐”，而是实现城市
的整体增值。通过城中村的改造，建设现代化文明社区，推动和提高农村城镇化进程和水平，从而提升城市综合竞争力。
三．改造规划实例（以吉大村为例）
1．吉大村概况：
吉大村位于珠海市东南部，据载村落建址于明朝初年，距今已有600年历史。
“文革”期间，大量故宅被拆，精美的石雕、木雕被毁。1980-1990年间，由于珠海被定为我国五个特区城市之一，城市进入了急速增长时期。吉大村被整体划入城区，成为“城中村”。失去耕地的村民以出租房屋为生财之道，开始在自家宅基地和自留地上大量重建、新建和扩建住宅。
吉大村现有本地居民315户，1170人。外来租住户5500人。大部分村民文化程度不高。其基本情况为：
吉大村传统上是以叶、曾两大姓为主体的宗族村落。民国以前，吉大村的政权组织与家族制度合二为一。
村民大部分文化程度不高。
房屋出租成为村民家庭收入的主要来源，加建、扩建住宅严重。
由于出租房屋的可靠经济来源，加上文化程度低，村里相当部分的中青年（近20%）不思进取，好逸恶劳，终日靠打麻将虚度光阴。
80%以上村民支持政府的旧村改造，提高村内的环境、卫生、治安和生活质量（首先应保证村民经济不受损失，其次应保持村落的邻里感）。
长期的无序开发建设和混乱管理导致了吉大村诸多症结：建筑密度大、道路不成系统、1治安混乱、公共服务设施缺乏、小农思想严重等。
2．改造目标与定位：
（1）目标：根据珠海市城中村改造规划，吉大村属于就地改造，是在“自然村”基础上的更新。改造的主要目标：一、保留优秀遗产；二、引导生活方式；提高生活质量。
（2）定位：文化气息浓厚，社会服务齐全，历史与现代相融合的都市生活综合体。
3．改造措施：
保留一点：保留幸存不多的优秀建筑遗产，保存村落自身的特征和遗产的真实性。
改造一线：对其中重要街道（吉芝街）予以保护性改造，形成整合性的历史空间。
重建一片：将村民宅基地和自留地征收变为国家所有，理顺土地所有制的关系，制定合理改造规划。
引导社区新风尚：设置教育培训基地；吸引境外具有一定学历和特长的中青年入住；设置丰富多彩的城市生活设施。
第五节
西安的城中村改造
一．城中村基本特征
截至2005年，西安市三环以内有村庄292个（二环以内现有村庄57个），农村人口36.49万人，10.54万户，集体土地19.81万亩，人均拥有土地0.54亩，人均拥有耕地0.27亩。在292个村庄中有187个在城市化进程中被城市包围，或基本失去土地，成为名副其实的“城中村”，近36.5万村民成为基本无耕地可种的农民。
根据西安市城中村改造工作领导小组办公室调查表明，城中村，特别是二环以内57个城中村均具备五个方面的基本特征。
一、农民耕地拥有量极少。三环以内人均耕地0.27亩，二环以内人均耕地0.08亩。
二、城中村的地理位置优越，农民的生产经营主要以房屋出租为主。
三、公共基础设施建设薄弱。村内的道路、给排水、供气供热、环境卫生、园林绿化等设施几乎为空白，居住环境极为恶劣。
四、城市规划建设管理的盲区。农民房屋随意加高扩建，以房生财，违章建筑林立，村庄建设无序发展，农民房屋“黑、窄、密”，居住环境“湿、危、杂”，安全隐患较多。
五、大量低收入、低素质的流动人口涌入，成为社会不良现象的多发地。
二．改造历程
从2002年4月开始，西安市政府就对城市旧村改造问题进行了部署。明确城中村改造工作，将按照“先试点，后推广”的原则，当时初步确定的试点村为碑林区北沙坡村、雁塔区长延堡村。
2003年4月21日《西安市城中村改造建设管理暂行办法》颁布实施。
随着西安的发展，特别是2004年西安提出打造“具有历史文化特色的国际性现代化大城市”城市定位和2006年底前实现“双创”目标后，“城中村”这一问题越来越成为社会各界关注
1的焦点。
2005年8月，西安城中村改造动员大会召开。《西安市关于加快城中村改造工作的意见》于2005年8月25日下发开始实施，《西安市城中村村（居）民自建房屋建设管理办法》和《西安市城中村改造工作实施细则》也进入拟定和征求意见阶段。
从2002年启动城中村改造工程以来，西安市共批准了73个城中村改造的立项。目前有20多个村庄的改造进入具体实施阶段，已拆除旧村面积20万平方米，已竣工和在建的安置楼面积达49万平方米。预计整个城中村改造工程总投资大约为42亿元人民币。
三．改造措施
1．思路与措施
西安城中村改造总体思路：以区政府具体组织实施为主，在充分尊重村居民意愿，发挥村委会和社区居委会作用的基础上，整体推进
“四个转变”，即集体土地转为国有土地，农民转为居民，村委会转为居委会，农村集体经济转为城市混合经济或股份经济。按照城中村的分布特点，首先启动二环以内的57个城中村的综合改造，逐步向二环以外推进。
二环以内村庄人均土地（不含宅基地）在０．３亩以下的土地出让金同级留成部分、储备用地的增值收益金扣除应提取的失地农民养老保险金、水利建设基金和农业开发基金后，作为城中村改造专项资金，全部用于城中村改造建设，由市、区两级政府调控使用；城中村改造建设项目的同级税收留成部分，也转为城中村改造专项资金。城中村改造过程中，安置村民的住宅建设项目免收城市基础设施配套费，发展经济的其它建设项目减半收取城市基础设施配套费，收取的配套费转为城中村改造专项资金。
政府鼓励社会资金投资参与城中村改造项目，投资者享受一定比例的投资增值收益。同时，改造将探索包括以改制后的经济实体自行实施改造、项目开发方式实施改造、统征储备方式实施改造等多种改造方式。鼓励土地资源紧缺的村庄实行易地改造，可通过建设新社区和购买经济适用房的方式进行安置。
二环外城中村实行目录管理。对二环以外的城中村改造全部实行目录管理，由区城中村改造办上报村庄名单，经市城中村改造办审批列入城中村改造目录，享受城中村改造的所有优惠政策。
根据《西安市城中村改造建设管理暂行办法》，主要改造措施如下：
1）、城中村改造，应坚持“一村一案”的原则，在城市总体规划的指导下，由城中村所在地的区人民政府统筹土地资源、合理调配城中村发展用地，为城中村的迁建、翻建做好土地储备保障。
2）、成立西安市城中村改造工作领导小组，负责全面指导与协调城中村改造工作。城中村所在地的区人民政府成立相应的城中村改造领导小组，具体负责辖区内城中村改造的组织实施工作。西安高新技术产业开发区、西安经济技术开发区、西安曲江旅游度假区管委会负责区内城中村改造的组织实施工作。
3）、城中村改造的实施主体为：（一）村民，村民委员会；（二）由村委会组建并授权的1具有合法资格的建设发展公司；（三）有实力、有资质的开发建设企业。
4）、城中村改造相关配套政策。
（一）
城中村改造提倡、鼓励易地置换。城中村就地改造的，集体土地应依法转为国有土地，除村民住宅用地之外其余土地可以进行招商引资、有偿开发，开发所得用于城中村的改造和发展。进行整村迁移的城中村，腾迁出来的集体土地，应依法转为国有土地。
（二）属于安置村民的新建住宅，所有城建费用一律免收。
（三）除安置村民居住用地外仍有较大面积剩余土地的，可以按照一定比例给村上留作发展经济。对用于发展村经济的建设工程，配套费减半收取。其他城建收费项目除了质量监督、劳保统筹外，一律免收。
（四）对于拆迁房屋等腾迁出来的土地和其他非农业性生产用地，允许进入市场交换或进行适度开发。
（五）拆迁安置。城中村改造实行“自筹资金、自我改造、自我安置”的方针，由城中村根据自身实际制定拆迁安置方案，经村民大会同意后报所在区领导小组审定。
（六）新村建设。城中村改造的建设活动一律由该村所属的城中村改造建设发展有限公司承担，公司按照《公司法》相关规定组建，其公司资质由市城乡建设委员会核准，工商部门办理营业执照。
2．具体实施与评价
05年，西安市将把二环以内57个城中村的管理纳入城市管理体系，年内实现“四个转变”，并将城市市政、公用、市容园林等城市综合服务功能覆盖城中村。城六区每区在年底前确定两个城中村改造建设示范村，以点带面，首先启动二环以内的５７个城中村的综合改造，逐步向二环以外推进。全面推开西安市城中村改造工作。
到２００６年年底前，将完成人均耕地在０．３亩以下的城中村“无形改造”工作（即“四个转变”）；再按照城市规划和建设的标准，科学、有序地完成城中村旧村拆除和新区建设的“有形改造”，实现城市一体化管理。
西安市的“城中村”改造思路基本是“自筹资金、自主经营、自我改造”，由于村集体经济的实力有限，离开了开发商的资金支持，“城中村”改造举步维艰。但是目前西安市区内地价攀升迅猛，致使房价飙升，而具有政府优惠政策的城中村改造项目以其低廉地价保持了改造项目的较低房价，受到购房者追捧和开发商的青睐。可以预见，开发商主导的开发模式可能将成为未来西安城中村改造的主导模式。
四．改造实例（以碑林区改造为例）
西安市碑林区城中村改造案例：
1．西何家村模式：
西何家村有居民848户，人口约2547人，可供改造建设的土地168亩，均为居民住宅用地。依据有关政策首先一次性将西何家村农民转为城市居民，集体土地转为国有土地；然
后在村民完全自愿的基础上，按照《公司法》的规定，以集体资产、村民房产、村民入股资金
2为有效资产，创建了西何家村城中村改造建设发展有限公司，实现了农村集体经济向股份制经济的转变，摸索出“集体开发，按股权分红”的拆迁改造模式。2006年底，西何家村居民已全部签订了拆迁协议，并已有133户居民完成了拆迁。
2．北沙坡村模式：
北沙坡村有居民180户，约580人，可供改造的土地面积140多亩，2006年底已完成了部分拆迁。该村是按照投资商、开发商（村开发公司）和政府三方协作的方式进行改造的，投资商和开发商作为利益载体，政府作为保障，三方按协议明确各自的权力义务，拆迁改造具有一定的科学性、合理性和可操作性。该项目拟建高层商住、商用和住宅楼，既满足居民原地安置的要求，又进行适度商业开发和商品房开发，村民以地入股，持股分红，每个居民每年可分红约2万元，既改善了村居民的居住环境和生活条件，又解决了群众的收入来源问题，城中村改造成为一件一举多得的好事情，成为另一种城中村拆迁改造模式。
在西何家村、北沙坡村和李家村成功改造的基础上，碑林区其他
26个城中村的改造工作目前也已全面铺开。6个村正在进行新村建设，3个村已经完成招商工作，20个村正在招商中，有17个城中村完成了摸底规划和综合评估工作。
城中村的拆迁改造拓宽了城市发展空间,为碑林区实施“十一五”
发展规划，实现大发展和新跨越提供了可能。在“十一五”期间，碑林区将以旧城和城中村改造为突破口，重点发展商贸、科技、旅游和文化产业，要建成骡马市时尚商贸中心、李家村现代商贸中心等十个独具特色和魅力的中心商贸区、中心旅游区、中心文化区、中心科技区，逐步形成碑林经济特色化、精品化、规模化、现代化和集约化的良好格局。而这一格局的形成,其中有不少项目要依托城中村的改造。
2006年4月在西洽会上，碑林区把城中村改造作为招商引资的重点项目进行推介，并在政府招商网域上公布了相关信息。在短短的三个多月时间内，就先后有首都机场置业有限公司、新加坡林增集团、法国雅高集团、上海绿地等颇具实力的投资商来碑林洽谈城中村改造开发项目，目前已与十多家达成了合作意向。碑林区的招商引资工作也开始由招商转向“选商”。
在碑林区的城中村改造项目中，西何家村紫竹花园、南郭村西宝花园、边家村住宅楼、旅馆村安置楼等项目已基本建成。北沙坡村世纪大厦，南沙坡村世纪花园、帝源豪廷等项目正在建设中。西何家村盛世广场、白庙村天天家园、李家村现代商贸中心等项目已经签约。据统计，碑林区的城中村改造项目总投资已达32亿元人民币。
第六节
结论与启示
一．结论
从这些城市的改造案例分析中可以得到以下几点结论：
1．城中村改造涉及的利益主体：政府、村民（村集体）、开发商、外来租住人口
“城中村”改造正是政府、开发商、村民与村集体等若干主体在“策略相互依存”的情
21形下相互作用，既涉及到村民与村集体的直接利益，又涉及到社会公共利益、社区利益、企业利益和政府利益等。其本质是依据效率、公平与稳定原则，通过解决产权、政策、开发利益及拆迁安置补偿等方面的问题来均衡政府、开发商和业主之间的利益。此外，城中村改造还涉及到外来租住人口的利益。这一群体的数量往往数倍于原住村民，其利益也应得到相应的考虑（比如廉租房建设等措施），其实它们才是城中村改造过程中的最弱势群体。
2．城中村改造的两种形式：无形改造和有形改造
1）无形改造
指“四个转变”，即集体土地转为国有土地，农民转为居民，村委会转为居委会，农村集体经济转为城市混合经济或股份经济。这是任何城中村改造必须进行的前期步骤。
2）有形改造
指物质改造层面，包括旧村拆除、新村建设、局部建筑拆除和环境整治等。
3．影响城中村改造方式的主要变量：
1）密度与规模
包括人口密度、建筑密度、城中村占地规模3个因素。若人口密度小、建筑密度小、楼层数低则拆迁安置难度小，反之拆迁安置难度大，有时原容积率甚至大于规划容积率，导致改造资金投入后难于回收。占地规模对改造方式和改造难度均有重要影响。占地过大不仅资金难于筹集，而且由于涉及人口过多也会导致无法统一意见或协调关系；占地过小则不成规模，开发效益低，开发商不愿意介入，但是占地小也有利于村民自筹资金或政府投资进行改造。
2）村民自身条件
包括村民的素质条件（精神面貌、文化水平、道德修养、职业等）和经济条件等。村民的素质条件直接关系到他们对城中村改造的接受程度和改造后的生活出路，对改造方式也有所影响。村民的经济条件是决定改造方式的主要因素，经济条件允许和技术条件具备的情况下村民通常会采取自筹资金改造的方式。
3）空间形态
城中村的空间形态，包括城中村与城市道路的关系，村内建筑与建筑之间的关系、建筑与城市建筑之间的关系等，都可能影响改造方式。根据实际情况可以整体拆建，局部拆建，或只需进行综合整治即可。
涉及较大规模拆迁的可引入开发商，反之政府或村民村集体自行改造就可以。
4）区域位置
城中村在城市中的区域位置对改造难度、改造方式和改造缓急程度等都有影响。根据与市区的位置关系，城中村可分为城郊型，建成区边缘型和建成区内部型。一般来说，第三种的负面影响最大，改造难度也最大。在城市化过程中，政府就应该重视农村改造，制定强有力的政策和措施从根本上杜绝产生城中村的根源，避免先产生后改造，留下后患。
5）城市房价
22城市房价是影响城中村改造的重要外部因素之一。当城市房价达到一定高度时就能产生足够促动城中村改造的利润空间，利润空间的大小又直接决定了改造方式的选择和村民补偿额的确定。
4．城中村改造的常规投资方式：
1）政府主导模式:
即政府是改造的主体，由政府投入大部分资金进行改造，政府负责村民的安置补偿；
2)由房地产开发商进行改造的市场改造模式:
开发商在政策范围内负责村民的安置补偿，并按照改造方案进行开发，政府给开发商提供一定的优惠政策并在其中起监督、规划的作用；
3)由村集体经济组织或村民自行改造的自主改造模式：
改造资金由村集体经济组织和村民自行解决。政府则在税收、贷款和基础设施建设等方面提供优惠或协助。
三种模式各有侧重，也可综合采用，但不管采用哪一种投资改造模式，政府都必须参与控制和指导，进行全程跟踪。
5．城中村改造的村民安置模式：
1）原地房屋安置
在城中村村民的居住地上原地安置，通常这是村民最愿意接受的安置方式。这样既保护农民不愿离开土地的心理，也有益于保持长期建立起来的社区邻里关系。但是，原地安置给城中村改造增加了难度，尤其是处于城市黄金地段的城中村或建筑密度很大的城中村，原住居民安置成本会相当高。原地安置可采用分片滚动改造模式或暂租中转并给予一定租住补偿的方式。
2）异地房屋安置
开辟新的安置小区安置村民。通常是在政府优惠政策扶持下，在城郊或周边地区专门修建居住小区供给城中村村民居住，这样既能够在一定程度上减少安置成本，又能腾出大片土地供给城市整体开发利用，但是这需要具备一定的开发条件和时机，同时还需要争取开发商的参与和村民的支持。异地安置一般先建设好安置小区，后拆迁。
3）货币补偿安置
对拥有合法房产权的待拆迁房屋进行测量估价，根据国家相关居民拆迁补偿标准和地方相关补偿标准，给予拆迁居民货币补偿。货币补偿安置往往是最吸引开发商介入开发的，同时也避开了城中村改造的诸多本质问题。这样可能会导致部分居民并没有真正买房安置，而且很多居民失去了出租屋的资金来源，今后的生活出路也断绝了，从而引发出各种社会问题。因此，这种安置方式一般是与其它安置方式或特定政策相配合实施的。
此外，根据实际情况以上几种安置方式可以相互结合实施。多种安置方式结合也是常见的安置方法。
23二．启示
从这些城市的改造案例分析中可以得到以下几点启示：
1.
城中村改造应与城市的战略目标相结合，由科学合理的规划引导。城中村改造带来的效应是多方面的：从村庄角度看，可以改善旧村的人居环境；从城市角度看，可以大大改善城市环境；从经济角度看，可以改善地区的投资环境；从社会角度看，可以增强社会稳定。因此，在改造之初，就应该规划先行，充分考虑城市长远发展，结合城市的战略目标，制定相应的改造目标、计划和策略。城中村改建必须按照城市总体发展要求，以建新社区而不是建新村作为规划和建设的目标。
2.
改造资金是旧村改造面临的主要制约因素，需要规范化的市场运作。目前，在旧村改造中，真正由政府直接投资的并不多，更多是由房地产商或村集体投资。吸引开发商以及其它商业机构来投资旧村改造，需要在改造过程中“有利可图”。由村集体完成旧村改造投资，则村集体的资金压力比较大，难以完成改造任务或完成配套设施建设，进而直接影响到旧村改造效果。广州市旧村改造所面临的最大难题就是资金缺乏，加上开发商难于介入，致使改造项目举步维艰。因此，市场化运作，多渠道筹措资金将是旧村改造成功的重要保障。
3.
城中村改造需要政府的强力支持。政府对旧村改造的扶持表现在政策扶持、资金支持和规划支持三个方面：
（1）政策扶持。政府在政策方面的支持可以表现在两个方面：一是，对城市房地产市场的宏观调控，为城中村改建腾出一定的市场空间；二是，对旧村改造和建设的有关税费（如土地配套费、人防费、消防费等等）采取一定的优惠，以减轻旧村改造的资金负担。
（2）资金支持。一方面可以直接通过资金补贴村庄改造；另一方面可以从财政中安排部分无息或低息贷款作为村庄改造的启动资金。
（3）规划支持。确定合理的开发强度，增加适量的赢利性公共服务设施。
4.
城中村的自身特点决定改造方式。采用什么样的改造模式取决于村庄的自身特点，如广州市的城中村人口密度大、建筑密度高，加上每个自然村的规模较小，使得旧村改造中的拆迁安置难度大、改造成本高；珠海市的城中村密度相对小，以及政府的大力让利，使得旧村改造可以由开发商操作，并取得理想效果。
5.
城中村改造应充分考虑村民的生活出路和社会保障，注重社会公平。村民的出路和社会保障问题将直接影响到村民对旧村改造的接受程度。这个问题其它城市中也还没有得到很好的解决，但已经有了一些有益的尝试，如广州市的城中村居民在改制后，享受城市居民同样的社会保障，并从征地补偿金中、集体经济组织收益中提取养老保险费。但是，村民就业安置问题目前尚未出现有效解决办法，而且大量的城中村租住人群的利益几乎没有被考虑到，有失社会公平。
以人为本，加强城中村改造过程中的公众参与。城中村改造工作如未能让村民积极参与，有可能造成延误、阻碍其实施的不良后果，哪怕政策对村民相当优惠。因此，广州城中村改造
24过程中应采取公开、互动、协调的公众参与方法和程序，让村民积极参与策划、规划、实施的全过程，争取村民的理解与支持，便于改造的顺利实施。目录
第一章项目基本情况
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一、项目情况说明
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二、可行性研究的依据
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第二章项目建设的必要性与可行性
...............................错误！未定义书签。
一、项目建设背景
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二、项目建设的必要性
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三、项目建设的可行性
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第三章市场供求分析及预测
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一、项目区生猪养殖和养殖粪污的利用现状
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二、禽畜粪污产量、沼气及沼肥产量调查与分析错误！未定义书签。
三、项目产品市场前景分析
............................................................20第四章项目承担单位的基本情况
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一、养殖场概况
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二、资产状况....................................................错误！未定义书签。
三、经营状况....................................................错误！未定义书签。
第五章项目地点选择分析
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一、选址原则....................................................错误！未定义书签。
二、项目选点....................................................错误！未定义书签。
三、项目区建设条件
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第六章
工艺技术方案分析
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一、污水处理模式的选择
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二、处理工艺的选择
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三、项目工艺流程
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四、主要技术参数
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五、主要设备选型
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第七章项目建设目标
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一、项目建设目标
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二、项目建设规模
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第八章项目建设内容
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一、建安工程....................................................错误！未定义书签。
二、仪器设备....................................................错误！未定义书签。
第九章投资估算和资金筹措
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一、投资估算的范围
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二、投资估算的依据
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三、投资估算....................................................错误！未定义书签。
25四、资金使用计划
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五、资金筹措....................................................错误！未定义书签。
第十章建设期限和实施进度安排
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一、项目建设期限
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二、项目实施进度安排
....................................错误！未定义书签。
第十一章土地、规划和环保
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一、土地与规划
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二、环境保护....................................................错误！未定义书签。
三、安全防护....................................................错误！未定义书签。
第十二章项目组织管理与运行
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一、项目建设组织管理
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二、项目建成后运行管理
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三、项目运行费用
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第十三章效益分析与风险评价
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一、经济效益分析
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二、项目风险评价
............................................错误！未定义书签。
三、生态效益....................................................错误！未定义书签。
四、社会效益....................................................错误！未定义书签。
五、附表............................................................错误！未定义书签。
第十四章招标方案
...........................................................错误！未定义书签。
一、编制依据....................................................错误！未定义书签。
二、招标范围....................................................错误！未定义书签。
三、招标方式....................................................错误！未定义书签。
四、招标组织形式
............................................错误！未定义书签。
有关证明材料及附件
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6.
26
城中村社区环境案例分析
小组成员：赵雪
王丽华
胡彦清
安慧慧
金闪闪
案例背景
随着全国城市经济的发展和各城市建成区的不断扩张，城中村问题成为各个城市的普遍现象。“城中有村，村中有城；村外现代化，村内脏乱差”的城中村现象广泛出现。由于城中村出现的问题不断激化，引起各方的重视，城中村改造已经成为我国城镇化的一大难题。
城中村主要分布在城市建成区的边缘和城乡结合部地区，这些地区城市化进程相对滞后，人口密度大，外来人口相对集中，违法建设、违章建筑和私搭乱建严重，市政基础设施匮乏，房屋破旧，环境脏乱，社会管理混乱，公共安全隐患多。
二、社区环境改造实例（以肥城市赵庄社区为例）
城中村改造是新城街道办事处的一项重要工作，新城街道的城中村改造工作动手早、规模大、质量高，已经取得了积极进展。其中赵庄社区是最成功的典型。赵庄是新城街道的城区村，最大的地理优势就是紧靠学校，是典型的学区。所以很多乡镇较远地1/区的家长会选择租房陪读，外来人员较多，治安状况相对压力较大。治安混乱是城中村普遍存在的大问题，症结就在于缺乏监管。将社区每一个角落都置于巡防队员和摄像头的监控之下，被证明是行之有效的方法。安全是老百姓关心的头等大事，安居才能乐业。因此，赵庄社区把提供平安服务作为首要抓手，狠抓治安设施和队伍建设。社区投入近300万元，在全社区安装了870多个平安眼视频监控探头，实现技防全覆盖，打造最先进的“技防村”。同时，组建了60多人的专职巡防队伍，实行治安网格化管理、重点区域常态化监管，推行出租房等级化管理。
由于“城中村”租房炙手可热，受利益驱使，乱搭建、乱加盖等违章建筑十分普遍，多年来这些违章建筑一直存在，并没有得到有效查处，给“城中村”改造带来巨大压力。赵庄社区沿河有一排民居，生活污水未经任何处理就直接排入河中，使得河水污浊不堪，河面上飘来阵阵臭味。部分民房外的河岸上，还违章搭建了大量鸡棚。成群的“散养鸡”在河岸草地上觅食，鸡粪等污物也直接排入河中。赵庄社区组织人员，划网格建预警拆违建。沿街违建店铺清空拆除。大量村内民宅边上的违建也已拆除。
基础设施落后、环境卫生差是城中村最被人诟病的一大顽疾，以往政府的大包大揽并不能解决社区的实际需要，哪里该整治，怎么整治，一定要由居民决定。赵庄社区有一段长约150米的农贸市场通道，因排水不畅，下水道跑冒水是经常的事。尽管环卫工人每天都进行清理，但效果并不理想，常年路面湿滑，行2/人经过得格外小心，榕树周围也总是污水横流，居民对此意见很大。社区提出改造排水系统的要求，按照社区出大头，小组出小头，群众筹一点的思路，共投入36万元对排水系统进行了彻底改造，对社区两棵古榕树围栏也一并进行美化提升，根除了下水道跑冒水和路面湿滑的现象，榕树下成了居民休闲的好去处。
“环境卫生是居民非常关心的问题，但是在市、区层面，百十米的下水道、社区垃圾桶、公厕等都是一些小问题，难以纳入统一的整治计划，因此长期得不到解决。”实行村改居物业管理模式，投入资金对垃圾桶升级；建设压缩式清洁楼和标准化公厕，加强环境卫生整治，共清理卫生死角15处，清理杂物30余车，清理水沟600余米，整治占道经营380余起，营造干净整洁卫生环境，提升居民居住生活品质。
城中村人口流动快，是造成治安混乱、环境卫生差的一个重要原因，而根源是医疗、教育、办事等公共服务的缺乏。赵庄社区的做法是加强服务设施建设，推进公共服务均等化，让社区成为大家“温暖的家”。外来孩子能够在社区上学，建成一所集体公办幼儿园，可为外来人员子女提供近350个学位，有效缓解了外来人员子女入学难问题。建成了社区一站式标准化办事服务大厅，开展错时服务、预约服务，设立党员服务岗，为社区居民和外来人员提供暂住申报、计生、劳动保障、就业咨询、文教、残疾人服务等便捷高效的服务；成立“流动妇女平安之家”，为妇女提供技能培训、法律维权等服务，每年免费为外来女工进行妇3/科病普查普治；免费开放社区文化活动中心，每年组织不少于8场次的外来人员文化活动。
三、社区环境存在问题分析
“城中村”过量的外来人口聚居，居住者犯罪率高，存在较大的安全和治安隐患，基础设施很不配套，人居环境相对较差，“城中村”的存在已经越来越影响到城区的卫生、治安等人居环境，与建设宜居城区不相适应，必须加以改造。
1、违章建筑多。由于“城中村”租房炙手可热，受利益驱使，乱搭建、乱加盖等违章建筑十分普遍，多年来这些违章建筑一直存在，并没有得到有效查处，给“城中村”下步改造带来巨大压力。
2、治安管理难度大。“城中村”中外来人员大多超过本地村民，成分复杂。“城中村”警力不力，治安状况差，案件频发。计生、环卫、市场管理等也都由村委会承担，人手、经费都成问题，一个村一年的卫生费都要几十万元，村里负担相当重。
3、大气问题。城中村是城乡结合部的农村随着城市发展演变而来，依旧保留着农村一家一户、一院多房的居住模式和原煤起灶的方式，随着城市建设的扩大、土地的占用，这些村民得到了经济实惠，使原来一家一户的平房变成一家一栋小楼房，做饭和取暖还是使用燃煤小火炉或小锅炉，这些小火炉小锅炉是最原始的土产品，不但存在安全的隐患，同时污染物低空排放严重超标，众多的小烟筒形成了一个污染群体（面源）。
4/4、污水问题
由于没有统一的下水管网（市政设施）城中村的村民仍保持着农村习俗，饮食、洗菜生活废水顺手院子一泼，加之现在有小锅炉洗澡、采暖等污水不加任何处理大量直接排放，不仅污染了地表水，也是地下水污染超标的重要原因之一。
5、绿化问题
城中村虽划入城市区，但绿化管理体制还是保持原有不变，因此城中村缺乏城市的园林绿化统一的管理和设计。房屋建设长期处于无序、低水平、初级阶段、各自规划的状态，房屋密度太大，形成“一线天”、“握手楼”、“贴面楼”等，远远达不到30%的住宅区绿化要求。从改善城市小气候和生态环境来看,绿化对湿度、气流的影响,对维持CO2和O2的平衡,对水体与土壤净化以及植物的吸毒抗污、除尘杀菌功能等方面都起到了不可估量的作用。《居住区规划设计规范》中规定的人均公共绿地指标下限为1．5m2／人，绿地率不低于30％，旧城社区人均绿地面积和绿地率都远远不达标。旧城社区建设初期没有绿地规划的概念，社区的绿化形式单调而同一，景观效果与现代新型商品住宅相去甚远。
四、如何进行社区环境整治
1、前期进行充分的民意调查
社区整治是市政府的城市管理目标，如何服务于群众，真正为民办实事，需要搜集民意，以之为基础确定社区改造工程的范5/围和具体内容，以居民的基本需求为出发点，改善居民生活居住环境。由于社区的群众较多，如何满足各方面的需求，需要街道办事处的配合与合作，统一居民意见，确保工程的顺利实施。可以采用多种方式征询群众意见，如先由街道召开工程征询会，向群众介绍该社区整治的内容，由群众代表当场提出意见。根据群众意见，进行全楼问卷调查，并将调查结果进行公示，采用群众的社区由群众决定的原则，避免冲突的产生。
2、注重社区文脉延续、增进社区交流
社区文化是历史的积淀、地区文化的体现、民俗的延续，应当作为社区景观营造的重要元素；应该注重丰富社区的人与人、人与社区、社区与社区之间的交流，激发社区的生命力，增加公共活动交流空间，方便社区人际交往，打造社区文化景观。各社区根据自身实际情况，增设社区的文体设施、开展社区文体活动、壮大社区文体活动队伍，做好社区文化骨干的新老交替的衔接工作，使社区文化多样化、健康化，增进社区交流，丰富社区生活。结合原有绿地空间，进行改造设计，利用植物科学合理配置，营造丰富的植物景观。增加开场的绿地空间，增加绿地使用率。
3、对客观存在实体，即建筑物等硬件的改造
社区作为一个有机生命整体，建筑为筋骨，生态环境、历史文化、交通流线、基础设施网络、公共设施等是社区的脉络，缺一不可。硬化社区道路，改造过于简陋的公共休闲设施，增加其使用率。设置单体移动公厕或动力型移动厕所。在人流量较大，6/建筑厕所成本较高地段，增设单体移动公厕或动力型移动厕所。健身、购物等生活活动是人与人交流的人气手段，通过设置活动场所，增进社区居民交流，同时解决菜农随处摆摊等问题。
4、完善社区治安管理工作
在完善社区硬件配套设施的基础上，逐步建立旧城社区综合管理长效机制：将精细化管理延伸到社区，对开放式社区实行物
业服务推广，各社区可根据自身特点推出相应的物管模式，加强对流动人口的管理。社区与社会组织合作，加强社区巡逻队伍建设。逐步完善社区自治组织建设，调动社区居民参与社区事务的积极性。加大安全意识的宣传力度，普及社区居民的安全知识，使社区居民正确了解自身在社区管理中的权利和义务，推动和谐文明社区建设。
5、加强生态节能
生态节能与低碳技术是未来发展趋势，将绿色技术引进社区既能节约能源与建设成本，又能普及节能理念和相关知识。选择优质管材并科学施工，减少跑、冒、滴、漏。优化污水管道设计，在保证排水通畅的前提下，尽量降低管道埋深。排水尽可能采用重力流排放，减少动力排污。将节水灌溉与雨水收集系统引入社区。将安全照明与景观照明结合太阳能收集一同引入社区，灯具以节能型为主，以节约电能，智能控制灯具的工作电压，使其保持在一个最低工作电压，既保证达到国家规定的照明度也可达到节能的目的。在深夜交通量很小的时间段应控制工作电压在一个7/较低的范围内，工作功率可略低于规定最低工作功率。圾箱分类回收、环保理念逐步推广成为生活常态。
五、深度扩展（关于城中村社区建设）
城中村社区建设是一项浩大、复杂、覆盖面广的系统工程，涉及经济、社会、文化、政治、生活等各个方面。普遍面临筹资难、配套难、管理难、兑现难等问题，并且关系到实现“变农村为城市、变农民为市民”两个历史性转变。
首先，政府必须提出社区建设的总体思路和发展规划。
城中村布局混乱、建筑物凌乱、基础设施不配套、违章建筑多要使城中村真正和城市融为一体形成建设总体思路和制定发展规划非常重要。规划工作应与社区建设的发展与行政区划、行政体制、社会发展目标等紧密结合起来，使社区建设的发展与社会发展同步在中心城市总体规划和市域城镇体系规划中，要重视城乡一体化规划和建设管理工作，促使城乡职能一体化与空间一体化的结合要改变过去城乡分割的规划建设思想和重城轻乡的倾向。按城乡协调、城乡结合的原则把城中村纳入统一的社会经济发展大系统做到城乡同步规划同步建设。
其次,政府是社区法制建设的倡导者和实施者。
8/政府应该尽快撤消或修订计划体制下影响城乡一体化发展的有关制度、法规、条例和政策,制定统一协调、互相配合的规范性文件,形成能够制约和促进社区服务业发展的政策法规体系,把城乡生产要素流动和经济社会发展纳入法制轨道,将社区建设规划纳入制度体系,化解制约社区建设发展的各种不利因素,从而将政府对社区建设的规划、组织、协调等宏观管理内容和监督、约束、规范等微观管理法律化和制度化。
9/9
深圳城中村改造案例
近日，深圳市规划和自然资源局印发了《关于推进城中村历史文化保护和特色风貌塑造综合整治试点的工作方案》（以下简称《方案》）。
《方案》以“寻历史、兴文化、展形象、树典范”为核心，选择了具有代表性的梧桐AI生态小镇、南头古城、大鹏所城、清平古墟、观澜古墟、甘坑客家小镇、南澳墟镇七个项目来探索不同类型的城中村有机更新模式。
梧桐AI生态小镇
位于罗湖区梧桐村和大望村，在基本生态控制线与二级水源保护区内，拥有良好的生态环境，低成本的空间优势，原生的小镇尺度，建设过程中需要兼顾发展诉求和生态与水源的保护要求。选择该片区作为试点重点在于先行探索生态与水源保护优先、有机更新发展路径与智能化治理手段相结合，树立生态保护与有机更新融合典范。
梧桐AI生态小镇将聚焦孵化新一代人工智能技术产业，打造可持续发展的社区综合治理改革创新示范区。
南头古城
位于南山区南头街道，距今已有1700年历史，是深圳、香港城市发展的共同源头，被誉为“深港历史文化之根”，保存了多处历史文物，且
拥有3万多常住人口的城中村。选择该片区作为试点重点在于先行探索历史保护与活化利用优先、空间环境与服务设施提升相结合，树立历史保护活化与城中村发展有机融合的典范。
以“粤东首府、港澳源头”为定位，通过历史文化重现、城市活力提升、多元内容植入三大途径，以南山区城中村综合治理行动计划中十一项整治内容为基础保障，在完善文物保护的同时为古城注入新鲜血液，让古迹得到保护、文化得到发掘、城市得到发展，将南头古城打造成独具传统文化与商业氛围、空间环境与服务设施良好的城市传统风貌展示区。通过空间升级、内容升级，力求将古城打造成为代表深圳1700多年历史之根的城市发展共生体，实现“湾区文化地标”的目标。
观澜古墟
位于龙华区观澜街道新澜社区，至今有200多年的历史，是深圳四大古墟之一，是我市现今唯一完整保存下来的传统客家墟市，因水而生，反映了客家人“亲水而居，择水而息”的生活方式。选择该片区作为试点重点在于先行探索历史风貌修复与现代文化创意产业相结合，复兴同宗同源文化底蕴，整体提升观澜古墟活力，树立历史商贸区复兴和客家文化寻根有机融合的典范。
凸显“因水而生，因水而兴”的特点，维护清代中晚期客家风格建筑群以及渡口、商铺、古寺等设施，彰显深圳商贸史重要阶段的代表特色;
结合“墟市+住宅”的特色布局，展现客家人“亲水而居，择水而息”的生活方式;通过古墟保育活化和整体活力提升，打造传统文化旅游示范区，港澳同胞客家文化寻根之地。
清平古墟
位于宝安区新桥街道西北面，至今有200多年的历史，是深圳四大古墟之一。古墟保存了永兴桥、广安当铺、新桥粮仓等老建筑，永兴桥是深圳现存唯一古石桥。选择该片区作为试点重点在于先行探索历史风貌修复与现代文化创意产业相结合，树立历史商贸区复兴和现代产业发展有机融合的典范。
展现清代中晚期松岗、石岩、公明等地商品交易和集散地的特色，维护永兴桥、广安当铺、新桥粮仓等老建筑，以岭南文化复兴清平，以修旧如旧活化古墟，打造大湾区为背景的深圳文化创意新名片。
甘坑客家小镇
位于龙岗区吉华街道甘坑村，起源于明清时期，已有350多年历史，被誉为深圳十大客家古村落之一，四山环抱、活水长流、良田多顷，仍保持着客家排屋的原貌。选择该片区作为试点重点在于先行探索传承和弘扬客家民俗文化，打造生态田园，树立民俗文化传承和文化旅游有机融合的典范。
活化传统客家民居和风情建筑，保留客家排屋肌理，以生态田园为基
础，以客家文化为内涵，以客家风韵建筑为空间载体，以民俗节庆、传统美食、非遗保护、田园体验为核心，打造集文化旅游、田园休闲、生态度假、文化展示、科普教育为一体的客家文化旅游目的地。
大鹏所城
位于大鹏新区大鹏街道鹏城村，距今已有610年历史，背山面水，兼具山海资源，有“沿海所城，大鹏为最”之称，是鸦片战争肇始地，代表了我国明清防卫城池的工艺成就与科技文明，被公布为“中国历史文化名村”。选择该片区作为试点重点在于先行探索保护所城“山-城-海”的历史格局，进行历史文化保护与文化旅游产业相结合，树立大鹏半岛全域旅游和社区融合典范。
南澳墟镇
位于大鹏新区南澳街道，三面环山，一面临海，起源于明洪武年间，拥有绮丽的滨海风光、山海交融的空间特色和独特的本土渔村文化，是真正最具全域滨海风貌的特色小镇。选择该片区作为试点重点在于先行探索传统与现代交汇、文化与生态共进、山城河海交融，树立滨海特色塑造和民俗文化传承有机融合的典范。
保育活化岭南渔村特色建筑，重现老街文化墟市，塑造渔港特色风貌;建造滨海文化标志，塑造望海、见山、现墟镇的总体空间格局;打造传统与现代交汇、文化与生态共进、山城河海交融的国际化滨海特色小镇。
改造资金来源
1、市区财政加大对试点项目的支持力度。
2、充分利用城中村（旧村）改造扶持资金、文物保护补助经费等多种资金来源作为补充。
3、鼓励原农村集体经济组织继受单位参与资金投入，积极引导社会资金投入。
4、鼓励区政府引导、支持社会组织、企事业单位和个人成立社会公益基金积极参与城中村综合整治，促进城中村转型与城市的可持续发展。
5、鼓励建立试点项目实施资金监管机制，避免重复投资，确保资金有效使用。
项目实施完成后的运营管理
1、积极引导参与试点项目实施的市场主体或引入专业市场运营机构，作为后续项目整体运营管理的主体。
2、鼓励原农村集体经济组织继受单位设立机构处理试点项目范围内的公共事务和公益事业，协调解决项目实施及运营管理中存在的问题。
3、鼓励区政府组织专家、市民代表等成立监督咨询机构，对试点项目规划、实施及运营过程中的决策提供技术咨询和监督。
城中村改造案例与经验
城中村改造案例与经验
一、城中村及其特征
1、城中村的界定
城中村,又称都市村庄,是指已经纳入城市总体规划建设范围内,农业用地很少或已经没有,居民职业结构与生存方式已经向城市转型,但建筑景观和居民文化习俗仍缺乏城市社区内涵特征,建立在集体性质土地上的习惯上仍称为“村”的居民聚落。城中村是以本地居民出租房屋获得经济来源、外地户籍居民承租房屋获得临时住所、兼有内部服务型经济为主的城乡过渡型社区。
2、城中村的特征
城中村与周边城市地区相比,其特征主要有：
(1)土地特征。城中村土地属于集体所有制土地,基本以农村居民宅基地为主、其他建设用地为辅,农用土地不断减少以至消失,成熟的城中村已经没有农用土地。
(2)建筑特征。建筑物以村民家庭住宅楼为主,缺乏统一规划,建筑密度和建筑容积率很高(部分位于闹市区的城中村极高),违章建筑和私搭乱建多,城市基础配套设施缺乏,缺少必要的城市公共绿地、文化、体育、休闲设施等。
(3)人口特征。本地居民职业结构与生存方式亦城亦乡,人口职业构成复杂,外来人口居多,本地居民和外来人口文化素质普遍不高,社会治安难度大,
本地居民和外来人口形成相互隔离的二元社会,相互之间为房东和房客关系。
(4)经济特征。城中村村民主要的经济来源是房屋出租收入、集体经济分红以及小规模的商业、餐饮业,外来人口以居住为主,部分在本村从事经营,房屋租赁及其衍生经济成为城中村主要经济模式。
3、城中村的分类
从不同的角度,城中村的类型有：
(1)根据与城市的距离和相交接的形态特征,城中村可以分为处于闹市区中的城中村、处于城乡结合部的城中村和处于郊区的城中村三类；
(2)根据所处位置、发育程度和农用地的多寡等因素,城中村可以分为典型城中村、转型中城中村和边缘城中村三类。
(3)根据具有的经济特征,城中村可以大致分为以居住为主型、以商贸餐饮业为主型和集体经济工商业为主型三类。
二、城中村改造的案例
1、珠海市：政府决策，政策推动，市场运作
珠海市建成区共有26个城中旧村需要改造。总占地面积约300万平方米，需动迁人口近20万，其中常住人口近5万，暂住人口近15万。珠海市城中旧村改造实行了“政府决策，政策推动，市场运作”的方式，主要政策措施和做法是：政府调控市区其他地段的房地产开发规模，为城中旧村改造腾出市场空间。珠海市政府自1999年开始暂停新出让土地，计划3年内暂停批准市区新开工住宅项目。对已出让土地进行清理，其中交齐土地使用权出让金50%的有计划逐宗收回作为政府土地储备；已交齐土地使用权出让金的进行整合，同一地段的小地块必须合并为大地块，并按照新修编的《珠海市城市总体规划》重新编制修建性详细规划后方可进行开发。上述措施使珠海市市区自1999年以来基本
未有房地产新开工项目推出市场。同时，珠海市已全面停止机关、企事业单位自建住房，并允许房改房上市，促进居民二次置业，增加了对商品房的有效需求。
在国家和省拆迁法规规定的范围内，制订有利于旧村居民的拆迁政策，旧村居民是旧村改造中最大的受益者。拆迁政策包括：旧村居民所有合法房屋按建成年份以1：1至1：1.2的面积比例进行补偿，旧村居民旧房变新房，且居住面积普遍扩大；旧村居民无需支付额外的费用便可充分享受新社区完善的市政配套设施及优美的居住环境；旧村居民的原宅基地证换发房地产权证，其房屋成为商品房，可直接进入市场自由交易；拆迁期间旧村居民的安置费及原有房屋的出租收入，由开发商负责补偿；原村集体在旧村改造范围内的留用地、工业用地允许免交有关费用纳入统一规划、改造，土地升值的收益归集体经济组织；集体经济组织改为股份合作公司，股份具体量化到旧村居民个人，旧村居民回迁房必须优先建设，并由旧村居民优先挑选，保证按时回迁等。
政府让出巨大利益，扶持房地产开发商参与改建城中旧村，并严格通过公开招标引入有实力的开发商，防止旧村改造出现“烂尾”问题。对房地产开发商最主要的优惠政策是“拆一免至三”，即根据旧村的区位及拆迁量，开发商每拆1平方米的房屋建筑面积，可免交2至3平方米建筑面积的地价，并减免相应的消防费等。对区位较差、拆迁量较大的，还允许开发商采取适当提高容积率，增加部分商业性质的建筑面积等办法提高经营收益。据有关部门测算，珠海市政府实施这一优惠政策，土地收益方面将减少40至50亿元，实质上政府让出巨大利益给旧村居民和开发商来推动旧村改造。
为引入有实力的开发商，珠海市采用公开招标的办法，不分开发商来自哪里，一律对其资金实力、改建规划方案、拆迁安置方案及商业信誉等方面进行量化计分、综合评标，公平、公正、择优选择开发商参与旧村改建。凡参加投
标的开发商，其自有资金必须达到旧村改建项目总投资的三分之一以上，并划入指定的银行帐户，以确保旧村居民回迁房部分的建设资金（一般占总投资的三分之一左右）到位。该部分资金由开发商、珠海市改建办及开户银行共同监管，确保专款专用。此外，其他建设资金还需由银行提供贷款承诺书。
搞好规划，完善配套，提高环境质量，建设文明社区。在旧村改建过程中，有关部门始终坚持规划先行的原则，综合考虑路网结构、公共建筑与住宅布局群体组合和绿地系统、空间环境等因素的内在联系，努力促使每个旧村改建成为完善的、相对独立的有机整体，体现现代化海滨城市和岭南特色的新型文明社区。并制定了《珠海市香洲区改造城中旧村，建设文明社区规划建设标准》，对新建社区中的居委会办公场所、社区服务中心、物业管理处、商业网点、学校、邮政所、文化活动站、停车场、社区绿地，供水、供电、电讯、宽带接入网、安全智能化监控、垃圾房、公共厕所，以及旧村居民回迁房内部装修等各方面，都作了明确规定。
2、广州市：分类治理城中村
广州市区外围分布着138个行政村，分属五个带农村的区，其中以天河区居多，按已完成的行政村规划，未来数年间它们在“城中”部分将达到87.5平方公里，占全广州城市规划面积386平方公里的22.67%。广州市从2001年开始着手对城中村进行改造，实施的是“以原村集体经济组织为主体”的改造模式，禁止开发商进入，实行“一村一策”，分类治理城中村。具体措施如下：
第一“城中村”的所有农业人口转为城市居民户口。首先由公安户政部门和区有关部门，将已征用土地的“城中村”农业人口一次性转为城市居民；然后以政府令的形式，将人均农用地面积不足66平方米（一分地）的在册农业户口有计划地逐步转为城市居民户口。对凡是征用土地后，按规定要实行农转非的，一律严格按规定办理农转非，换发新户口簿。在农业户口变更为居民户口
度跟上”是深圳市城中村改造的经验与特点，其主要的改造模式有三种，一是村集体自主改造的渔民村模式，渔民村旧村建筑面积4.25万平方米，村民62户，191人，村民住宅33栋，旧厂房2栋，单身公寓1栋。新建的渔民村由11栋小高层和1栋20层高公寓以及完善的配套设施组成的建筑群体，总建筑面积为6.5万平方米，总投资为1.3亿元。建成后每户村民可住进一套240平方米的顶层复式住宅。绝大多数村民户均拥有的物业面积由过去的980平方米增加到1400平方米，居住的环境变成了花园式的小区，村民们的投入得到了回报，继续以经营可出租物业为主。一是提高容积率的鹿丹村模式，一是开发商主导的蔡屋围村模式。
2004年以来，深圳又采取了“综合整治+全面改造”两种改造模式，2005年，配合出台了《深圳市城中村（旧村）改造总体规划纲要（2005-2010）》，具体措施如下。
综合整治类的自主权全部下放给区政府，局部拆建的标准定为改造率30%,为了确保“成熟一个，改造一个，改造一个，成功一个”，深圳建立了“城中村”改造准入制度，对进入行政许可程序的改造项目和参加“城中村”（旧村）改造开发的机构设定准入条件。“城中村”（旧村）改造项目的绝大部分工作是在行政许可程序之前，进入行政许可程序之后，各相关部门一方面要依照《行政许可法》办理，另一方面要提供“直通车”或“绿色通道”服务，从而防止投机行为发生。
全面改造类则进一步分为整体拆建和局部拆建，以给改造工作提供更明晰的分类指引，如5月22日引爆的福田区渔农村16栋总面积为5.1万平方米的高层建筑，是深圳市实施全面改造模式的一个典型代表，为保证村民利益，市政府、福田区政府都给予了多种优惠：一是建成后除公共配套设施外，其他部
分建筑可进入市场运营；二是对渔农村改造采取“特事特办”原则，提高改造效率；三是制定灵活的拆补方案，对村民的合理利益予以保障，另外，福田区政府还拨出资金近亿元，用于渔农村改造的前期工作、市政基础设施、公共配套设施建设和项目资金缺口补偿等项支出，改造过渡期间的安置费用采取租金补偿方式，按栋计算，每平方米面积的租金补偿为20元/月，按季支付，直到交付新房为止，建设周期暂定两年，租金补助为20元/平方米，不低于目前渔农村出租价格水平，对于顶风抢建的私房，政府不予补偿，而对于认定的私房，搬迁、回迁补助费政府一次性给予补偿。
深圳市最大的旧改项目大冲村“推倒重来”整体改造项目，该项目根据其位于高新技术产业园区的特点，确定了新的改造定位：建设深圳市高新技术产业园区配套基地+新型现代化高尚居住社区。其产业发展规划为：逐步迁出第二产业，大力发展高新园区配套商业及服务业，使第三产业成为大冲村经济发展的支柱产业；高效集约地利用有限的土地资源，促进土地利用向城市化模式发展，结合地铁的开通挖掘土地的开发潜力，提高单位用地面积产出；改善人居环境，加强主要道路的交通整治和环境综合整治，重点地段（如深南大道沿线、大王古庙等）的建筑群体进行详细的空间设计、环境设计、绿化配置等。与之相适应，大冲村在用地功能布局上，除了一般的居住、公寓外，增加了相关的商业、文化、娱乐以及部分研发孵化及专业展场等多项功能。整个大冲村旧村改造分为三步进行开发，保证难易结合，旧村的拆除和新开发建设并重，力争“三年见成效，五年大变样，八年换新貌”。
4、武汉市：市场运作+有情操作
武汉市“城中村”包括147个行政村和15个农林单位，总人口35.66万人，其中农业人口17.10万人，土地总面积200平方公里，相当于武汉市2020年规划建成区面积的四分之一。根据实际拥有耕地现状，武汉市将全市“城中村”
分为三类：A类村为人均农用地小于或等于0.1亩的村；B类村为人均农用地大于0.1、小于或等于0.5亩的村；C类村为人均农用地大于0.5亩的村。
按照2004年9月出台的武汉市《关于积极推进“城中村”综合改造工作的意见》，“城中村”改造要体现“依法行政，有情操作”，通过市场化运作的方式解决问题，在政策框架内，改造要充分考虑到村民的利益。具体为：A类村由改制后的村经济实体自行改造；B类村以项目开发的方式改造，原则上将土地划分为四种类型：一是保留住宅用地及建设新区的还建用地，二是开发用地，三是解决原村民劳动就业的用地，四是储备用地；C类村以统征储备的方式实施改造。
武汉“城中村”改造最大特点在于土地出让实行彻底的市场化道路，全部土地以项目捆绑、挂牌底价方式出让。按照“城中村”综合改造政策规定，开发用地与还建用地捆绑成项目后，采取公开供地，其挂牌底价为安置房建设成本和本宗地价之和的1.15倍。其中多出的15%，一方面是让有开发资质的村集体经济组织，在争取自行改造的竞争中处于有利地位，有效保护村集体经济的利益和落实改造资金，另一方面是给前期进入的开发商以适当补偿。即使先期进入的开发商在土地挂牌后最终没能拍到这个地块，也可以获得15%的补偿，同时村集体仍可获得还建安置房的建设资金以及村集体土地的补偿金。
在基础设施配套资金方面，土地出让金、增值收益的60%划转给“城中村”所在的区财政专户储存，专用于“城中村”综合改造中的基础设施建设，例如道路、排水、绿化、供水、燃气、供电、电信、邮政等；40%由市政府统筹用于“城中村”市政基础设施配套建设，真正实现“专款专用”。
按照武汉市“城中村”改造办法，村民身份变为市民之后，将全部进入社保范畴。政策规定，允许村民上溯60年补缴养老金。按以村民平均年龄55岁，武汉市民平均寿命76岁计算，村民只需再交5年保费，政府就将承担他今后20年的生活保障。此外，武汉市还规定，“城中村”村民转居民后，在两年内还享
受农村计划生育二胎政策。
5、西安市：政府主导，改制先行，改建跟进
西安市的城中村主要集中在三环以内，东起十里铺，西至三桥镇，北起草滩镇，南至三爻村，共有417个，农民身份人口40多万。为了有效改造城中村，西安市政府制定了《西安市城中村改造建设管理暂行办法》,2003年4月21日起施行。此办法明确指出：城中村改造坚持“一村一案”原则,在城市总体规划指导下,由城中村所在地的区政府统筹土地资源、合理调配城中村发展用地,为城中村的迁建、翻建提供土地保障。同时,在组织机构上,专门成立了“西安市城中村改造工作领导小组”,负责全面指导与协调工作。城中村所在地的区政府成立相应的城中村改造领导小组,具体负责辖区内城中村改造的组织实施工作。此次城中村改造的实施主体为：村民、村委会,由村委会组建并授权的具有合法资格的建设发展公司,及有实力、有资质的开发建设企业。西安城中村的改造将实现4个转变,即村民由农民向居民身份、集体土地向国有土地、集体经济向股份制经济、村庄向社区的转变。
2005年，西安市城中村改造工作领导小组起草完成了《西安市城中村改造工作方案》。根据该方案，西安市将按照“政府主导，利民益民，改制先行，改建跟进，以区为主，尊重民意”的原则对城中村进行改造。具体措施如下：
1、二环以内村庄人均土地（不含宅基地）在0.3亩以下的土地出让金同级留成部分和储备用地的增值收益金全部用于城中村改造建设，涉及城中村改造建设项目的税收，形成专项资金用于城中村改造建设。以上资金在市财政设立专户，作为专项资金，由市、区两级政府调控使用。
2、免收城中村改造项目包括城中村安置新区建设项目和综合开发项目除质量监督、劳保统筹外的所有城建费用。
3、集中力量先完成城中村的土地转用、农民转居民、村庄转社区、农村集
体经济转为城市社区经济的“四个转变”的无形改造，为城中村整体改造创造一个良好的环境，科学有序地完成城中村旧村拆除和新区建设的有形改造。
4、二环以内57个城中村的集体所有土地，除城市规划涉及的市政公用设施及市级以上重大公益建设项目外，不再审批与城中村改造无关的项目，全部用于城中村改造的开发利用。对三环以内城中村的集体土地，要做好规划定点、土地利用和城中村改造规划，保证城中村改造用地。
5、在政府统一收购储备用地的前提下，鼓励社会资金投资参与城中村改造的土地储备和土地一级市场的开发，投资者享受一定比例的土地储备和土地一级市场开发的增值收益，用以吸纳社会资金投入城中村改造，以弥补政府资金紧缺状况。
6、将二环以内城中村的市政公用、市容园林管理工作纳入城市管理体系，按现行城市管理体制和标准，落实工作任务、经费和队伍，条件成熟后逐步向二环以外城中村推行。
7、城市规划中涉及到城中村的城市基础设施建设项目在改造时，按城市建设拆迁政策和标准，优先列入城市维护建设年度计划，稳步提高城中村设施的城市化水平，为改造工作创造良好的外部条件。
8、探索多种改造方式，包括以改制后的经济实体自行实施改造；以项目开发方式实施改造；以统征储备的方式实施改造等。
9、鼓励土地资源紧缺的村庄实行易地改造，建设新社区，也可购买经济适用房安置。
6、杭州：政府统筹，区内调控，自求平衡，包干使用
杭州的城中村改造模式是由政府统筹改造城中村的一种模式。政府在改造中起着组织作用，市政府负责城中村改造政策制定和工作考核，市规划局负责
编制城中村改造的规划，区政府统一运作、统筹平衡本区城中村改造。改造的主体为区政府，区政府享受市政府在土地运作方面的部分权限，统一运作、统筹平衡撤村建居村的全部集体土地,集体土地转为国有后由政府招标建筑公司建设安置村民的农转居多层公寓，部分地块用于出让以解决建设资金平衡需要，这类地块由各区政府会同市土地储备中心整理成净地后，交市国土资源局公开“招拍挂”出让，土地出让金的35%上交市政府，65%返还各区政府用于全区城中村改造试点的整体改造。拆迁补偿方式为城中村居民原房屋评估定价，按建安价折抵购买新建多层公寓。城中村改造资金来源统一在区级城中村改造资金专户中安排，由各区政府“区内调控、自求平衡、包干使用”；各区城中村改造资金包干使用后有结余的，用于其他撤村建居村的农转居多层公寓建设和本区内撤村建居范围各项基础设施建设。体制变更方面有撤村（委会）建居（委会），村民变市民，村办企业改股份公司，村民变股东等。
三、国内部分地区旧城旧村拆迁改造的经验做法
一、郑州市在民主路地区拆迁的主要做法
1、观念创新。郑州市原来的旧城拆迁改造，是由开发商为主导，以赢利为目的进行拆迁改造。如今的拆迁改造，则是政府主导加市场化运作的模式，即由市土地储备中心、市地产集团对土地进行拆迁、收购、整理、储备、然后以招、拍、挂等形式进入市场。
2、机制创新。民主路地区拆迁中首次引入保险机制，较好地避免了动迁政策前紧后松，被拆迁人早走吃亏的现象。具体做法是：在拆迁协商期间签订补偿安置协议的，在房地产市场分类评估价格公布后，如有同类被被拆迁房屋价格高于协商价格的，由拆迁人按评估价格补足被拆迁人，若低于协商价格的，仍按原协商价格执行；如有同类房屋货币补偿标准，后搬高于先搬情况的，由拆迁人按照提高的标准向被拆迁人补足差额。如拆迁人未对被拆迁人足额补差
时，由保险公司将差额部分向被拆迁人补足。为配合保险机制实施，他们同时采取了搬迁奖励措施，对于在准备搬家阶段签订协议并搬迁完毕验收合格的，和在搬家阶段签订搬家协议并搬迁完毕验收合格的，给予一次性的奖励，自始至终兑现“早走多得益，晚走少得益，不走不得益”的承诺。保险的介入，不仅提高了政府的诚信度，也得到了广大被拆迁人的理解和支持，加深了拆迁人和被拆迁人的信任感，大大推动了拆迁工作的进程。
3、工作方法创新。在民主路拆迁中，郑州市成立了由市政府副秘书长担任指挥长，区长和有关部门领导作为副指挥长的指挥部。工作人员从不同的单位临时抽调过来，同时作为一个有组织、有纪律的团体来抓。逐步建立指挥长会议制度、拆迁动员岗位制度、宣传制度、信访制度，分工明确，责任到人。正是因为有了市、区两级政府的大力支持和各办事处等相关单位的全力配合，项目实施拆迁工作仅两个多月，就完成了总拆迁量的80%，创造了近年来郑州旧城改造成片拆迁历史上的神奇速度。
二、合肥市庐阳区拆迁的主要做法
1、认识高度统一。按照属地管理原则，明确街道作为拆迁主体，凡涉及单位或者其干部职工个人拆迁的，必须无条件配合，由所在单位党政一把手负总责限期拆除。涉及到省市一级部门的，通过合肥市政府协调，所在单位党政主要领导积极支持推进拆迁工作。拆迁工作实行包保制，从所在街道抽调工作人员，较大项目在全区范围内抽调。抽调人员组成若干工作小组，每个小组3至6人不等，工作任务按组划分，包干多少户、什么时间内完成进行明确规定，切实做到责任到组，任务到人。
2、宣传舆论到位。庐阳区坚持把宣传工作贯穿于拆迁整治工作的始终，把被拆迁群众的思想工作做实、做细。每开一个新片区，庐阳区都积极争取市里支持，市级报纸、政府网站等主要媒体高度配合，头版头条宣传，明确舆论导
向，营造宣传氛围，引导动员全社会关心、参与、支持拆迁。同时，积极引导群众正确认识和掌握拆迁安置的有关政策，理性对待拆迁安置中的矛盾和问题，把疏导工作做在前，赢得了群众的信任和支持。
3、先拆违后拆迁。2006年，庐阳区坚持“凡违必拆，拆违务尽”的原则，共拆除违法建设200多万平方米。此后的三年来，庐阳区共完成“大建设”、省市重点工程、危旧房和城中村改造等各类项目71个，总拆迁量100多万平方米。创造了一周完成农科南路拆迁、10天完成寿春路拆迁、15天完成宿州北路拆迁、一个月完成长江中路拆迁的“庐阳速度”。可以说，庐阳区的“大拆违”从三个方面推进了“大拆迁”。一是节约了拆迁成本，二是降低了拆迁难度，三是起到了示范效应。
4、政策分类处置。在拆迁整治中，庐阳区将项目分为三大类：一是公益性项目，包括道路、桥梁、市政基础设施建设等，二是危旧房拆迁和城中村改造项目，三是商业开发性项目。根据类别不同，拆迁安置政策也有所不同，对第一、二类项目，由合肥市政府统一制定补偿价格，该补偿价格低于周边房屋的市场价格，特别是第一类项目补偿价格在市场价格的60%左右，但安置房建在该区最好的地块，实行拆一还一。对第三类项目，按市场价格进行协商补偿，政府基本不介入协调处理。
三、西安市新城区拆迁的主要做法
在拆迁工作中，新城区搭建起了“内部监督”、“群众监督”、“媒体监督”三个监督平台，对拆迁工作进行多层面、全方位的“立体”监督。“内部监督”平台，对全体领导干部提出了“三带头、三不准”的原则，要求领导干部带头支持拆迁工作，不准做不利于拆迁的事；带头拆除本单位和自家的房屋，不准拖拆迁的后腿；带头做本单位职工和亲朋好友的工作，不准为被拆迁户说情，打招呼，写条子。新城区不仅确立起了信访、投诉、举报监督制度，还抽调精
干力量组成拆迁监督小组，对所有拆迁项目和工作人员进行监督，对群众反映的问题逐一核实，限时答复。“群众监督”平台则邀请各级人大代表、政协委员及被拆迁户中的积极分子担任特邀监督员，对拆迁安置政策、标准的执行情况以及拆迁工作人员的行为进行监督。“舆论监督”平台主要是通过新闻通气会、报刊等形式，主动把拆迁工作的政策、工作进度，甚至遇到的困难进行报道宣传，同时主动接受媒体监督。
四、嘉兴市拆迁实行“两轮事前征询制度”
第一次征询由改造单位、街道会同居委会在改造地块范围内张贴公告，发放征询意见单，征询每户居民的改造意愿，征询结果在小区内公示。如果超过90%的居民愿意改造，就将这个小区列入改造计划；达不到90%的，就暂不实行改造。第二次征询是建立在第一次征询的基础之上的，主要是针对《房屋拆迁补偿安置方案》的征询。其间，政府鼓励和支持广大居民参与补偿安置方案的制订。方案制订后，改造单位与居民签订《房屋拆迁补偿安置协议》。这个协议中有一条附加条款：在签约期内签约户数达到地块总户数的90%以上，本协议生效。也就是说，只要10%的住户不愿签约，就不能启动拆迁。
五、三亚市首创“自主拆迁”模式
该市实施“自主拆迁”后，使曾历经10次拆迁而未能顺利实施的海南乃至全国闻名的“钉子村”——月川村，在几个月内完成了拆迁。其“自主拆迁”模式具体如下：
在拆迁前，先由居委会和村民出资成立股份制公司，地块中标公司将拆迁费用付给村办拆迁公司，由代表被拆迁户利益的拆迁公司负责实施拆迁工作，盈利由拆迁公司和参股居民分红。拿下拆迁项目后，月川公司采取分工包点负责的做法，利用好友、亲戚，深入每家每户做工作。在实际操作中，在长期一起生活的居民相互监督下，丈量更精确，补偿标准也让所有被拆迁户心服口服。
做好一户丈量一户，然后进行公示、算价、赔偿付款、拆迁。新型拆迁模式以净地出让方式，真正体现了土地的本身价值，使土地收益大幅度提高。比如测试地块的收益是原来交于开发商公开拆迁的两倍多，居民因此得到了合理的补偿价款，也达到了土地的集约化利用；拆迁后居民的基本住房问题由政府提供的安置房予以解决，并且政府将所获的收益用于建设出租房，使得居民还有了各自的出租房。在管理方式上，出租房由村委会进行统一管理、进行出租，收益归个人。这不仅有效杜绝了各种治安问题的出现，还使得居民可以从中长期获益。同时市政府将把部分地价款作为土地收益返还给月川开发公司，作为该公司在月川开发下一轮拆迁的费用，并拿出一部分发展社区经济和生产，让老百姓得到更多实惠。
此种模式的最大好处是政府不再和一家一户的被拆迁户打交道，转而交给地块所在居委会办的拆迁公司。而这种公司运作拆迁事务，最大的优点是人头熟、地面熟，哪一家的违章建筑是什么时候建的，怎么建起来的，是否应该付给拆迁补偿，他们往往比政府部门更清楚。更重要的是，由于其主体地位是“公司”，节约出来的拆迁费用可以“拿出一定比例发展社区经济”，因此与拆迁户讨价还价的动力要比政府人员足，从总体来讲将会节余拆迁费用。
六、日照市岚山区拆迁的主要做法
1、实行民情恳谈制度。实行拆迁群众参与小组恳谈讨论会的办法，让群众自主评判拆迁的必要性，充分表达对拆迁的顾虑，积极探讨拆迁补偿的有关办法，拆迁工作组认真接受群众的质询，及时根据群众的意见调整策略。
2、实行“一联双进”制度。让干部党员划片联系拆迁户，做到思想沟通进户、政策宣传进户。三是实行民意“直通车”制度。主要包括区级领导干部大接访、区长公开电话、乡镇干部电话受理承诺三项内容。
3、采取“三会二公一评”工作模式。一是召开“三会”，把拆迁事项交给
群众研究审议。对是否同意拆迁、怎样进行补偿、如何进行安置，拆迁中出现具体问题如何解决等，都先开两委会商议，再开党员会审议，然后开居民代表会决议。二是实行“二公”，把拆迁事项交给群众决定监督。对关系群众切身利益的大事，都提交村民大会进行公决，群众支持率达到90%以上方可实施；对拆迁政策、被拆房屋细况、补偿评估价格、补偿安置方式等所有事项，通过多种方式进行全过程公开，由群众做好监督工作。三是实行“一评”，对拆迁满意不满意让群众来评判。拆迁工作完成后，由乡镇党委、政府组织党员群众进行民主评议，评议范围包括“两委”班子、村居干部和拆迁工作满意度。评议结果作为对班子调整、绩效考核和评先树优的重要依据。
七、广州市白云区城中村拆迁改造的主要做法
1、改造与市政道路建设相结合。在“城中村”里规划出若干条交通干道，象切豆腐块一样，把“城中村”分割成若干小块。以市政道路的建设推动“城中村”的改造。凡是在规划路上的建筑一律拆除，同时给农民一定的补偿；“城中村”也不是全拆，依靠道路分割成小块。“化整为零”使得改造的第一步比较好解决。在高标准建设城市道路的过程中，实施市政道路建设的“4个整治”配套工程：完善道路的下水道、建设绿化带、配套路灯及进行道路两边建筑物立面整饰工作。
2、改造与发展相结合。街道党工委在拆建整治的同时，提出“拆到哪里，建到哪里”，“路通到哪里，漂亮到哪里，光亮到哪里，兴旺到哪里”等工作思路，并制定出拆建管结合、重在建设的工作方案。在改造中，白云区相继改建、新建了一批商业用途的建筑和物业，改善了群众日常购物环境。结合远景路畅通工程，进行远景路商业街规划，计划建设成为可媲美北京路的商业步行街。白云区还利用新建道路两边的空地或拆迁后的闲置空地，在不违反城市规划和经规划报建批准的前提下，帮助、支持集体经济组织或原居民投资建设高档次
的商铺或建设商业广场，以弥补因拆迁给集体经济组织和原居民带来的经济损失。
3、创造性融资。一是充分发挥辖区企业的资源。贯彻“谁受益，谁投资”的思路，动员受益企业捐资建设道路等市政基础设施，形成投资主体多元化的模式，有效地解决了改造资金问题。例如在整治、拆除棠溪村口临街商铺后，地区集体经济组织和居委会主动无偿提供绿化用地，并投资70多万元兴建了棠溪绿化广场；广州时代发展集团出资修建了松云街、水边街道路和时代绿化广场。二是充分发挥环境等无形资产的作用。通过环境改善提高商铺的租金价格，收到了明显效果。整治后的乐嘉商业广场附近的商铺租金由原来十几元/平方米提高到几十元甚至上百元/平方米，乐天广场旁的商铺租金由原来十几元/平方米上升到300多元/平方米。
四、城中村改造模式的各要素分析
国内各地城中村改造的不同模式,主要由政府作用、改造形式、改造主体、筹资方式、土地权属变更、管理体制变更等诸多要素的不同组合构成。要素的不同组合,在城中村改造中表现出各地既有相同的做法,也有较大的不同。
1、相同相似的做法
我国城中村改造,在国家现有法律法规的框架内进行,在改造目标和基本途径上具有较大的相似性。
(1)改造目标。我国各地城中村改造的目标完全一致,都是将处于过渡状态的城中村改造成为现代城市社区,使其建筑景观、城市功能、居民生活与周边城市建成区完全一致。
(2)土地权属变更。我国各地城中村改造中,原有的农村集体土地性质都变更为国有土地。但在具体做法上有一些区别：一些地方集体农用地由政府统一
收购储备(如杭州市),有些地方不这样做(如深圳市),还有将原集体农用地转为国有农用地由原承包经营人继续承包经营(如广州市)，原有集体非农建设用地(包括宅基地、村办企业用地、公共用地)由原使用者继续使用或由房地产商改造后一部分用于回迁、一部分建造商品房出售,具体操作中一些地方集体非农建设用地转国有后土地使用性质为国有划拨土地(如杭州市),一些地方则采取国有土地使用权出让给原使用者或房地产商的方式,根据土地用途不同一般为40—70年(如深圳市)。
(3)管理体制变更。各地城中村改造,都采取了原有居民户籍“农转非”,享有当地城市居民的社会保障和社会福利,享有当地城市居民相同的教育、就业待遇,撤消原村委会建制、建立城市社区居委会或街道办事处(较大城中村)的办法。
2、不同的做法
由于我国各地情况千差万别,同一地区不同的城中村情况也各不相同,各地城中村改造因地制宜,形成了不同的改造途径和具体做法。
(1)政府作用。我国城中村改造中,不同地区的政府起到了不同作用,大部分地区的政府起着决策引导、制定改造规划和出台改造优惠政策的作用,也有少数地区政府自身直接进行城中村改造(如杭州市)。
(2)改造主体。城中村改造中,不同地区改造主体不同,同一地区也可以由不同的主体来改造。少数地区政府直接作为城中村改造的实施主体(如杭州市)；部分地区完全由房地产商作为城中村改造主体,其他个人和组织不得作为城中村改造的主体(如珠海市)；有些地方采取城中村自行改造模式,不允许房地产商介入城中村改造开发(如广州市)；有些地方采取可以由房地产商、城中村集体以及以上二者结合改造城中村的模式,改造主体多元化(如石家庄市)(3)改造形式。城中村的改造形式主要有彻底重建(拆掉旧村建新社区,
包括原地重建和易地重建两种)、局部拆建(保留一部分房屋,拆掉一部分旧房和不符合城市规划的房子,补建城市基础设施,改善城中村面貌,使之与城市融合)和综合整治(基本不涉及房屋拆建,只补建城市基础设施,净化美化社区环境)三种方式。部分地区城中村改造采取彻底重建的形式(如珠海市)；也有部分地区采取彻底重建、局部拆建、综合整治三种方式并存的模式(如深圳市)。
(4)拆迁方式。城中村改造中的拆迁方式,涉及的问题非常复杂,各地的模式百花齐放,但是有一点相同,那就是政府必须介入拆迁全过程,解决和应对拆迁中出现的各种问题,如果只有改造主体(如房地产商)去拆迁,根本应对不了城中村改造中的各种复杂问题,在全国都是如此具体拆迁方式,大体上可以归为三类：
一类是政府负责改造,政府组织具体拆迁(如杭州市)；一类是政府通过招标方式将城中村拆迁任务外包给社会上专业化的拆迁公司,政府负责处理拆迁中的各种问题,拆迁后的净地由政府通过“招拍挂”方式出让给房地产公司建设安置房和商品房(如三亚市)，另一类是通过协议方式或“招拍挂”方式将城中村改造交由房地产公司承担,房地产公司负责城中村拆迁,政府负责处理改造中的各种问题(大部分地区)。
(5)补偿方式。城中村改造中的补偿方式,各地根据本地具体情况,进行了不同的探索,大致可以分为以下几类：一类是政府直接改造,根据住户原有面积市场估价直接补偿一定面积住房(农转居多层公寓如杭州市)；一类是本地区不制订统一的补偿标准,实行“一村一策”,由各改造项目自行确定本项目的补偿标准(如广州市)；另一类是全市制订统一的补偿政策,实行实物补偿(产权调换)和货币补偿相结合的方式(其中部分地区规定在每户认定的合法面积内若干平方米以内实行实物补偿方式,超出部分实行货币补偿方式),全国大部分地区采取此种方式。
(6)改建房屋情况。城中村改造的房屋改建情况较为复杂,可以从房屋类型
和房屋结构两方面分析。从房屋类型上看,一般都有原有居民安置房(有些地区为商品房性质,有的地区为经济适用房性质,但建筑面积大于普通经济适用房)和商品房(对外出售)；有的地区还利用城中村改造建设经济适用房等保障性用房供城中村外市民居住(如兰州市)；有的地区在改造中专门建有商场、写字楼等非居住商业用房出售、出租(如深圳市)。从房屋结构上,一般以做安置房和商品房的套房为主,也有相当部分地区搭配建有补偿置换给原有居民供出租或做商品房、经济适用房出售的一室一厅小户型房、单身公寓房(如广州市)。
(7)原有集体经济组织存续。在城中村改造中,各地一般都鼓励原有集体经济组织改制后继续存在。改制形式主要有改为股份制企业(如广州市)和改为股份合作制企业(如深圳市)两种,也有少数集体经济薄弱、群众没有愿望的城中村没有保留原集体经济(如武汉市规定)。改制后企业的经营范围主要有：
城中村改造后的物业管理(大部分地区),原有村集体工商企业的继续经营(一部分原集体经济较发达地区),改造后一部分安置房的集体统一出租管理(如深圳市)。
五、对国内城中村改造模式的思考
1、城中村改造是我国城市化进程中特有的阶段城中村是我国城市化进程中的特有现象,其成因是中国城乡二元户籍制度、城乡二元土地所有和管理制度、城乡二元社会保障制度、城乡二元就业制度、城乡二元行政管理制度、城乡二元经济体制与城市化发展不相适合,一部分传统农村地区由于接近于城镇地区而又滞后于城市化发展,被城市建成区包围、半包围而成为“孤岛”,未完成城市化转型的特殊地区。当城市发展到一定阶段,将面临城中村改造的突出问题。城中村的改造,成为我国城市化进程中不可回避的特殊阶段。
2、基本经济社会制度决定各地区城中村改造模式我国的基本经济社会制度和基本国情,决定了各地区城中村改造采取基本相同的模式。城中村改造是我国城市化进程中“补课”现象,所以各地的改造目标都是将城中村改造成为现代城
市社区,使其建筑景观、城市功能、居民生活与周边城市建成区完全一致。我国实行城市土地国有和国家高度垄断土地一级市场的基本土地制度,决定了各地在城中村改造中都形成了把原有的农村集体土地性质变更为国有土地性质,然后再进行开发改造的基本模式。在我国的现有基层政治体制内,各地区都采取了原有城中村居民户籍“农转非”,撤消原村委会建制、建立城市社区居委会或街道办事处(较大城中村)的办法。
3、地区差异是城中村改造出现多种具体模式的主要原因我国城中村改造中出现了各具特色的具体改造模式,各地区的经济发展程度、社会人文环境、政府施政理念以及城中村现状的差异,是出现不同城中村改造模式的主要原因。珠海市城中村容积率较低、房租相对较低,房屋收益不太大,比较容易赔偿,改造阻力也较小,一般采取彻底改造的方式,房地产市场较发达,以房地产商为主进行改造。广州市城中村容积率较高,房租较高,房屋收益较大,城中村改造难度较大，商业化改造无利可图,所以由政府引导村集体“一村一策”自行开发改造、不允许房地产商进入,并由财政拿出配套资金对城中村改造进行补贴。深圳市城中村容积率较高,房地产市场较发达,城中村经济发达,部分城中村建设起点较高、加以改善可融入城市景观,所以采取了政府引导,房地产商、城中村集体以及以上二者的结合多主体开发模式,改造方式除了彻底重建、改建外,还有原有城中村建筑综合整治与补建市政设施后,直接融入城市的方式。广州、深圳等市财政收入丰裕、施政理念较先进,不通过城中村改造谋取土地收益,并且对城中村改造进行财政资金补助。杭州市是一风景优美的著名旅游城市,在城市发展中城市规划优于一切,在探索中形成了城中村改造由政府统筹规划开发,城中村改造资金由各区政府“区内调控、自求平衡、包干使用”,原有城中村居民统一回迁到农转居多层公寓居住的模式。
4、城中村改造需要相关经济社会政策的配套城中村改造,不仅仅是将城中村建筑改建为现代城市建筑、原城中村居民户籍“农转非”,而是一个复杂的经
济社会系统工程,需要相关经济社会政策的配套。在改造中,各地区应根据不同的具体情况,因地制宜出台相关政策,解决城中村改造中不容回避的就业和社会保障、教育卫生文化等社会事业发展、集体经济组织改制、“小产权房”、原城中村居民融入现代城市等问题。城中村村民转为城市居民后,其就业应统一纳入城市就业管理,由政府提供就业扶持政策,并享受养老保险、医疗保险等相关社会保障,重点解决“40”、“50”人员的参保问题。地方政府在城中村“撤村建居”后,应做好原城中村社区卫生机构、中小学、文化设施的接转改造工作,使“撤村建居”居民享有正常的城市社会公共服务。地方政府应指导原城中村集体经济组织做好改制工作,明晰产权,推动股份制和股份合作制改革,为“撤村建居”社区和居民公共事业发展和个人收入增加提供经济保障。由于历史原因,各地城中村在发展中形成了数量不等的“小产权房”,成为城中村改造的一大难题,各地区应按照国家基本政策精神,否定“小产权房”的合法性,综合采取拆除违章建筑、政府低价“赎买地面建筑”、缴纳正常土地出让金为符合城市规划的建筑办理正常房产证等方式解决这一问题。地方政府还应采取特定引导政策,通过城市社区建设、居民教育活动、现代文化生活、社区物业化管理等方式,使原城中村居民在职业、文化素质、思想观念和生活方式等方面发生根本性转变,真正融入到城市文明中。
六、城中村拆迁改造的经验总结
1、政府主导、科学规划。成功的城中村改造始终注重把握城中村改造的主动权，重点把好规划关和政策关。保持改造政策的统一性，消除以往开发商独自开发而未有政策支持的的诸多弊端，利用政府的行政特性得到被拆迁方信任，减少矛盾，确保改造工作的顺利进行。
2、市场运作、企业参与。城中村的改造要始终立足于全区经济发展大局，以区位优势为依托，对所要改造的城中村及附近城区进行精心规划和全盘考虑。
对每一个城中村都制定综合改造规划方案，并在此基础上积极招商引资，以项目促改造，在投资项目的带动下，投资商、村居民和政府三方协作，投资商和村居民作为利益载体，政府作为保障，三方按协议明确各自的权力、义务和收益，变以往投资方和村民的对立为利益共同体，保证改造的顺利进行。
3、整合资源、形成合力。在拆迁改造过程中，充分整合行政资源，变“单兵作战”为“多兵种联合作战”，形成强大的工作合力。一方面，积极主动向市上有关领导和市城改办等部门汇报工作，争取重视和支持；另一方面，所涉区委、区政府及各有关部门积极配合，开发方与政府协调与媒体的关系，为拆迁工作营造良好的舆论氛围。国土局、规划局派出业务骨干协调解决征地拆迁所涉及的土地和违法建筑问题。工商分局负责对拆迁区内工商户进行疏导，并及时办理证照变更手续。公安分局抽调人员严查治安问题，保证拆迁区内安全。区劳动和社会保障局派出专干就拆迁区内人员的劳动保障、医疗、养老等问题进行政策宣传和咨询服务。区监察局、信访局公布监察、信访电话，全程监督拆迁过程，杜绝违法违纪问题出现。
4、以人为本、惠及于民。城中村改造工作一定是一项爱民惠民工程，在制定政策措施上和工作方式方法上坚持以人为本，充分考虑村民的利益诉求，设身处地的为村民着想，变以往的给钱了事为补偿、长远保障相结合，开设专门的职业或创业培训机构，一方面给改造项目输送人力，另一方面促使村民加快从农民向市民的转变。另外对于回迁居民关注的焦点问题安置楼建设，在拆迁改造过程中，应坚持安置楼优先建设的原则，安置楼与商品楼风格统一，设施同步，双气到位，各种配套设施齐全，这种公平对待的措施可以赢得村民的理解和支持，让被拆迁村民吃了“定心丸”。
广州城中村改造实例分析
城中村是政府在快速城市化进程中先易后难的发展思路下的产物。广州的城中村是一个矛盾的综合体。对于村民来说，城中村是他们世代留存下来赖以生存的最后资产；对于外来人口来说，城中村是他们进入广州门槛最低的跳板；对于开发商来说，城中村是城市地价的洼地，是一块
“诱人的奶酪”，但复杂的利益纠纷也使它成为一块
“难啃的骨头”。对于政府来说，城中村可能是城市的“毒瘤”，“脏乱差”的代言，但同时也是廉租房市场的摇篮，廉价人力资源“蓄水池”。
本文从城中村的改造类型及实例分析，透视当前广州城中村的发展状态，再结合政府政策思路解读及改造效果的反思，思考广州城中村发展的未来。
2、广州城中村改造类型及案例分析
受诸多现状条件的制约，不同的城中村有不同的改造方式。按改造手段分析，目前广州城中村改造大致可以分三种类型：
2.1推倒重建式的改造
这类型多为政府主导——开发商跟进——村民合作的模式。这种相对彻底的改造被外界认为是“重建”模式，但并不是简单的全拆+新建，还必须考虑对历史建筑的处理。从区位价值分析，许多城中村的存在是违反地理经济学规律的，面对那些建设强度不高且无太多历史建筑的城中村，推倒重建似乎是最好的选择。然而，受到庞大的改造资金、复杂的利益分配及对历史人文的关注等因素的影响，这种经济利益最大化的改造模式在广州并没有得到广泛推广。
实例：广州猎德村改造
猎德村改造是率先实现这种改造模式的一个典型例子，也是广州第一个正式启动的城中村改造项目。猎德紧邻广州新的城市CBD珠江新城的核心位置，以开通猎德大桥为契机，并且得益于自身区位价值所带来的巨大商机以及妥善的安置补偿策略，猎德村的改造得以高效地推进。
关于资金，市、区两级政府不花一分钱，实际上是“以地换钱”，全部由村集体融资完成。根据估算，整个猎德村改造需要30多亿，改造资金来自靠近珠江新城商用地块的拍卖款项，为拍得更多资金，容积率相应提高。在开发顺序上，先进行拆迁复建，村民安置房建好后，再进行商用地块开发。
改造前与改造后的猎德村
评价：从经济效益分析，猎德村改造无疑是一个极为成功的案例。然而，之前的猎德，一片还保留着大量古民居、古祠堂、古石板街、古河涌，保留着大量岭南水乡特色的地方，现在已演变成现代高楼包围传统祠堂古建的形式，这种延续传统文脉的改造方式是否值得推广有待商榷。此外，实施改造后很多村民都一夜间成为了千万富翁，这种非常规的财富增长所带来的社会问题正在逐步发酵。
2.2保护控制式的改造
这类改造主要为政府主导模式，针对有大量历史遗存的城中村，改造的基本思路是划定保护控制区域，制定发展控制措施。改造的思路也非常明确，就是在延续旧村文脉的同时提升旧村活力，发展旅游经济；因属于注重社会文化效应的改造，所以在实施上要求政府对村发展的严格把控，并且需要政府持续的资金投入来支撑。
拥有黄埔古港的黄埔村、有艺术家之村称号的小洲村等都是典型的例子，从目前的发展态势看，黄埔村的保护发展模式较为成功，整村正按政府的蓝图逐步重现岭南古村特色，各种设施也趋完善，节假日游人络绎不绝，古村文化经济蓬勃发展，经济收益反向支撑古村文化风貌的建设及配套设施的完善。而古村风貌更为完整的小洲村，则因旅游商业化的过渡冲击及村民无序短视的抢扩建而导致传统风貌的破坏、租金的上升及艺术家的撤离，村的传统风貌特色正被现实的经济发展所吞噬。
2.3环境整治式的微改造
这种改造既包括政府引导——村集体跟进的自上而下的模式，也包括了村主导——市场跟进的自下而上的模式。该模式更适合那些“不能不改，不能大改”的城中村。
微改造是指在维持现状建设格局基本不变的前提下，通过建筑局部拆建、建筑物功能置换、保留修缮，以及整治改善、保护、活化，完善基础设施等办法实施的更新方式，主要适用于建成区中对城市整体格局影响不大，但现状用地功能与周边发展存在矛盾、用地效率低、人居环境差的地块。其优点是实施门槛低，改造周期短，收效快。不足之处在于只改善了外部环境，旧村存在的经济、社会、文化等本质问题并没有得到根本解决，未能发挥地块应有的区位价值。
自上而下的实例：三元里村
三元里村原为广州市北郊一个古村落，村域之内有很多具有历史文化价值的文物建筑遗存，包括：三元古庙、三元里抗英纪念碑、家族公祠、古村落门楼、牛栏岗古战场、四方炮台等。是全国爱国主义教育基地，可惜现在的三元里却是一个物质生活富裕的“城中村”，精神风貌上缺乏文明特色的“移民区”。
在各种现代建筑物的围攻之下，三元里的村界像流沙一样消失在都市的汪洋大海之中，只剩下几座牌坊作为象征性的标志。违章建筑与古老的祠堂比邻而居，后者是岭南乡村风俗和宗法传统的遗留，前者则是新经济时代村民为增加收入而自行建造的出租屋。尽管城中村中寸金尺土，营利原则无限膨胀，但人们还是给祖宗牌位留有一席之地。
在政府眼里，三元里村往往被作为一个反面教材来看待。尽管政府早已针对三元里村编制过改造规划，但对这个早已发展成熟的城中村，巨额的改造资金及复杂的利益瓜葛使得政府的改造步伐停滞不前。目前政府的策略是首先把村里的历史文物保护下来，实行局部改造，其中包括对村内最重要的一条街道——三元里大街实施的保护改造规划。
出租屋与历史建筑
三元里抗英大街
抗英斗争旧址
评价：三元里村虽然存在着广州城中村的各种典型问题，包含环境、卫生、治安等问题，也有专家评价三元里村是早已“病入膏肓、无药可救”的城中村，但不可否认，三元里村的历史文脉并没有被完全埋没，并且由于大量不同阶层的人们聚居而展现出无穷的活力，与城中村暗无天日的恶劣环境恰好形成强烈的对照。
自下而上的实例：天河棠下村
紧邻天河中心区的棠下村，渐渐地承担了纾解中心区居住压力的职能。尽管在中心区工作的人们有庞大的居住需求量，然而由于当时的棠下村的出租屋环境恶劣、档次不高，所以只能吸引一些低收入低素质的人，形成恶性循环。然而在楼价高居不下的天河区，棠下村人看到了更多高素质和中等收入人群的住房需求，于是许多村民甚至商人开始对棠下村的住宅进行改造甚至重建，完善配套服务设施及社区管理。现在，如果你进入棠下村，你会惊讶地发现，里面竟然住着许多公司职员、出租车司机、学生，一扫以往城中村只是低素质低收入人群居住地的印象。据了解，棠下村里面的高品质出租屋不但提供了舒适的居住环境，还有完善的配套（如宽带上网、超市、诊所、电平车等），安全的社区环境（根据出租屋档次筛选求租者、配保安）。许多尚未买房的白领也乐意到这里来租房。
3、改造思路的再思考
3.1政府改造思路的变迁
早期思路：追溯到林树森市长时期，广州市政府对城中村的政策是坚持“两项原则”和实行“四项转制”。“两项原则”即“市政府不直接投资”和“不进行商业性房地产开发”；“四项转制”即：城中村农民转为居民；村委会转为居委会；集体土地转为国有土地，村民宅基地房屋权属转为城镇房地产权属；原村委会管理的集体经济转为集体法人股东和个人股东共同持股的股份公司，将原农村管理纳入城市一体化管理，并逐步把市政、环卫、供电、供气及治安等纳入城市管理范畴。改造策略是按照“先行试点，积极稳妥”的原则，选择位于中心城区的7个自然村作为改造试点，采取“一村一策”的方法，取得经验后，逐步在全市范围内开展。
亚运时期：随着亚运的临近，广州市政府又施行了“三旧”改造政策，对城中村改造给予宽松的政策支持，政府计划力争用10年时间，基本完成全市在册的138条城中村整治改造，5年内基本完成52条城中村的全面改造。在此政策大环境下，大拆大建的全面改造模式占主导地位，卖地融资的模式备受推广，户均280平方米的补偿标准深入民心，政府对开发商介入城中村改造也采取了默许的态度啊。
后亚运时期：政府在深入总结5年来“三旧”改造实践经验的基础上，对原有“三旧”改造政策进行了大幅完善和提升，2016年1月1日，《广州市城市更新办法》及配套文件《广州市旧村庄更新实施办法》正式施行。新政策更侧重于强化政府主导、注重利益调节、优化改造流程、保障制度廉洁。新政策首次提出了“微改造”模式，是以保护历史文化和自然生态、促进旧村庄和谐发展为目的的更新方式，包含整治修缮和局部改造；其次，新政重新确定了旧村改造中村民住宅复建总量的计算标准，各区按照一村一策的原则，根据实际可以按照栋或者户为基数，确定复建的安置量。三是明确引入合作企业的相关问题。四是加强旧村改造引入合作企业的新旧政策上的衔接。
基于以上分析，在城中村改造政策上，政府的态度是非常矛盾的，既苦恼于庞大的改造资金，又担心引入过多市场资金的改造会损害公共利益；既看到了政策对改造规划的限制，又不敢贸然突破。
3.2改造效果的反思
从目前已改造或正在施行改造的城中村案例分析，效果喜忧参半。
推倒重建式的改造（全面改造）反思：成功完成了改造的猎德村、林和村及琶洲村，是全面改造案例的标杆，成为了许多城中村争相效仿的对象，也极大地提高了村民改造的积极性。早期政府为快速推进城中村改造，充分发挥市场力量顺利推动了猎德村、林和村及琶洲村完成改造，但也催生了“一夜成为千万富豪与房叔房婶”的现象，一户多宅、户均远超280平方米的实际补偿，与现行政策一户一宅、户均不过280平方米的补偿标准形成了巨大反差，更给尚在改造或即将改造的城中村带来了负面影响。因钉子户事件而迟迟无法开建的杨箕村、正不断支付巨额临迁费却又无法拆迁的冼村，改造方案批复多年却在仍停滞在与村民签订安置补偿协议阶段的沥滘村，更为现实地反映了个人权益与集体利益、社会公平与的城市发展的尖锐矛盾。
保护控制式的改造反思：该类改造最终的走向往往是历史文化保护与旅游开发的结合，因为历史文化的保护与发展需要大量政府资金的投入，但政府的有限的资金投入远远无法实现整体的保护，通过旅游开发来填补资金缺口成为了必然的选择。黄埔村里面的传统历史风貌建筑其实并不多，大多建筑都是仿古新建的“假古董”，但在保护与开发利用上面却取得了成功的口碑；小洲村里面的传统历史风貌建筑非常多，风貌环境的保存比黄埔村更完整，但却因
为商业化的冲击渐渐向现代城中村的发展模式靠拢。其实在广州还有大量有历史文化风貌的城中村，但政府目前的保护控制方式只是通过文物普查将有价值的历史风貌建筑划定出来，并没有注重周边环境及的建筑风貌的建设控制与引导，这样发展下去往往就会演变成现代宅基地包围传统祠堂古建的城中村，成为下一个“三元里村”，发展到最后可能就会变成现代高楼包围传统祠堂古建的“猎德村”。
环境整治式的微改造反思：该模式为大量“不能不改，不能大改”的城中村定制，或将成为未来城中村改造的主流模式，但目前依然处于探索阶段。“微改造”也是在最新的城市更新政策里面首次提出的概念，在官方的数据库中目前尚未有正式实施的“微改造”案例。从目前正在实行环境整治式的改造案例来看，往往都是当环境“脏乱差”导致严重影响经济运行或社会安全的时候，才倒逼村或政府被动开展改造，改造方式还是以物质环境的改善为重点，往往需要通过建筑内外改造、打通道路、完善配套、腾挪公共空间的方式来实现，但当改造涉及到局部少量的拆迁时往往因利益无法协调而搁置，导致改造效果大打折扣达不到预期效果。另一方面，物质环境改善后根本的社会问题还是没有得到解决，过一段时间后“脏乱差”的环境仍然会死灰复燃。过于注重外部环境的改善而忽略了文化环境及社会环境的改造是目前该类改造的主要问题，未来政府应加强对村的引导，更加关注对社区的改造和村民的改造。
4、总结
城市的更新改造是一个渐进的过程，城中村的改造也不例外，而且有着比旧城改造更复杂的利益关系。尽管城中村的问题由来已久，但目前，广州的城中村改造还是在探索起步阶段。我们也应该意识到，城中村改造是时间跨度很长的、渐变式的社会系统工程，需要一个很长的时间，有的可能要花一两代人的时间，并不是几年就可以改造好的。
在批评广州城中村产生的种种问题的同时，我们也应该看到城中村存在的合理性及闪光点：一方面，没有城中村的廉价住房，外来人口将不再廉价；另一方面，许多城中村的活力远高城市中心区，这种现象也值得我们反思。
城中村的改造，不应该只是考虑经济价值的改造，也不应该只是物质环境的改造，未来的改造，应该更关注人的改造，社会环境的改造，只要村民的思维与教育水平提高了，物质环境、经济价值、文化传承等方面的改造就会顺理成章。
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