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浅析行政复议制度的不足及建议
行政复议，是指行政相对人认为行政主体的具体行政行为侵犯其合法权益，依法向行政复议机关提出复查该具体行政行为的申请，行政复议机关依照法定程序对被申请的具体行政行为进行合法性、适当性审查，并作出行政复议决定的一种法律制度。我国1999年4月29日第九届全国人大常委会第九次会议审议通过了《中华人民共和国行政复议法》，它既对近十年来我国行政复议实践进行了反思和总结，也在行政监督与行政救济体系方面进行了大胆的尝试和突破。《行政复议法》的制定，在我国法制建设的道路上具有十分重要的现实意义。2007年8月1日施行的《中华人民共和国行政复议法实施条例》进一步发挥了行政复议制度的作用，使行政复议法更具有操作性。
一、我国行政复议制度的不足
现行行政复议制度在实践中对维护社会稳定发挥了重要的作用，将许多行政争议解决在行政系统内部，有效的保障了行政相对人的合法权益，促进了行政机关依法执法。但是针对法治社会的要求，全面地来审视现行的行政复议制度，仍然有许多不太和谐的音符。主要提出以下几个方面进行探讨：
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1、复议机构不统一，相对独立性不强。
我国《行政复议法》规定，行政复议机关负责法制工作的机构具体办理行政复议事项。目前，复议机关中负责法制工作的机构只是复议机关的一个内部行政机构，隶属于各级人民政府及其职能部门，无独立的行政主体地位。没有统一的和相对独立的行政复议机构，既不利于公正地进行复议，也不利于机构精简。同时，也容易产生各种弊端：（1）难以保证公正地进行行政复议裁决。主持复议的行政机构完全隶属于其所属的行政首长，没有自主决定权。而其所属的复议机关多数与做出具体行政行为的行政机关有着千丝万缕的联系。这样，复议裁决就变成了“自己做自己案件的法官”，严重影响其公正性。（2）没有统一的复议机构体系，违背了行政机关工作的精简效能原则，造成机构臃肿，加重了各级各类行政机关的负担。
2、行政复议能力偏低，专业人员短缺，经费保障、工作条件等矛盾相对突出，难以保证工作需要。目前，县市区政府和市政府工作部门等基层行政机关复议能力普遍较低。大多数县市区政府和市政府各部门都没有设立专门的行政复议机构；人员编制不足，两名以上专职行政复议人员的基本要求也未能达到。除市政府和少数县级政府外，全市大多数行政复议机关的复议工作经费没有在预算中落实。复议机构办公场地狭小，相关设施缺乏。
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3、行政复议审理模式过于书面化，决定过程行政化，行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人和第三人的意见”。仔细分析，这主要是从行政复议的效率来考虑的。这种规定也过于笼统，且行政复议申请人对行政复议机关作出行政复议规定的过程缺乏了解。实际上，行政复议申请人在整个行政复议过程中，除提出行政复议申请以外，是被阻止在行政复议活动之外的，在这种情况下，行政复议公正原则的实现必然受到影响。“书面审查”过于注重行政效率，而忽视复议的公开性，降低了透明度，程序公正的价值难以实现。
二、我国行政复议制度不足的原因分析
我国行政复议制度的缺陷导致行政复议机制的失灵，致使诸如信访、申诉、街头抗争之类的非规范性争议解决机制急剧膨胀，直接危害到整个争议解决体系的有序运转，对社会稳定也会间接造成影响，不利于我国社会主义和谐社会的建设。而导致我国行政复议制度缺失的原因也是多方面的。笔者认为主要有以下几个原因：
1、在法律意识上，公民的权利意识不强。
在一个法治国家，公民应该有较强的权利主体意识和法治意识，这是法治发展的内在要求。在我国，封建社会形成的“治民不治可修改编辑
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官”、“官本位”等观念，至今还在一定程度上影响着普通民众、国家公务员、甚至部分领导人员。
2、我国的经济环境较差。
行政复议制度的前提条件是公民、法人或者其他组织存在自己的独立利益。只有当他们发现自己的利益受到行政机关的具体行政行为侵害时，才可能申请行政复议。如果公民、法人或者其他组织不存在自己的独立利益，行政复议就失去了自己存在的基础。在我国，各种权利关系不太明确，尤其是财产权的保护制度尚不健全。经济体制有待改革，国家、集体和个人的关系有待理顺，特别是财产权关系。
3、缺少行政复议审议规则的规定
从其他国家行政复议立法来看，都拥有行政复议审议规则等配套的法律制度，这些配套的法律制度中，详细规定了行政复议审议委员会人员的组成、回避事项以及审议规则等等，这对于发挥行政复议审议委员会之职能起到了积极的推动作用。然而，我国行政复议立法对行政复议机构人员的组成、回避以及审议规则等均无明文规定，这在一定程度上影响了我国行政复议的功效。因为行政复议制度属于行政司法之范畴，要发挥行政司法制度之功能，行政复议机构人员的组成以及审议规则和程序尤为重要。并且，有时难免会遇到行政复议人员与本案有利害关系和其他关系等情况，这些都可能影响案件客观，公正的处理。事实上，《行政复议审议可修改编辑
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规则》本身又是《行政复议法》之程序法，没有这一具体的规范操作程序的程序法，行政复议就难免带有随意性和任意性，这不符合现代法治为程序法之原则。因此，我国缺乏行政复议机构组织规程和审议规则也是我国行政复议制度缺失的原因之一。
三、对于我国现行行政法律制度的几点建议
从总体上看，我国现行行政法律制度还存在着许多不尽人意的地方，需要进一步的完善。为此，提出以下几点建议，以期对立法和实践有所助益。
1、行政法制观念的进一步更新。行政法制观念与行政法律制度之间具有较强的互动性。如果没有正确的思想观念指导，既不可能推出我国行政法治发展进程所要求的制度创新，而且有了科学适用的行政法律制度也不可能得到正确实施。尽管一个社会的行政法制观点具有相对的稳定性,但它不可能一成不变,当行政法制观念改变了,具体的行政法律制度也将由于失却社会正当性而迟早被新制度所取代。我国行政法制观念的进一步更新主要表现在法治意识的提高和平等观念的加强。（1）、建立法治政府，对于国家行政机关的工作人员应该掌握依法治国基本方略，树立行政法治观念，依法办事。公民、法人与其他组织必须强化守法意识，不做违法的事；树立参与意识，积极地依法参与立法、执法；具有权利意识，能够通过行政复议与行政诉讼等法定救济途可修改编辑
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径维护自己的正当权益。（2）、强化平等意识。平等观念行政法曾经被视为一种不平等的法，不平等观念在传统行政法制中占有主导地位。随着世界各国民主、法治的进步，这种观念日益受到挑战。我国宪法规定：“法律面前人人平等”，宪法中的“人”，不仅指公民，还应当包括经济主体和行政机关，这就决定了行政机关和相对方之间的平等，符合宪法原则的要求。当然，这种平等表现为总体上法律地位的平等。
2、逐步从国家行政法向公共行政法转变。伴随着经济和社会的进步，公共行政的发展，势必对以国家行政为主要调整对象的传统行政法范式提出挑战，最终转变为以公共利益为中心的公共行政法范式。目前，我国行政法主要调整国家行政机关的行政行为，这是与我国长期以来形成的“行政国家”“全能政府”紧密相联的。随着市场经济体制的建立，行政国家正在向法治国家转变，全能政府正让位于有限政府，过去许多由政府管理的公共事务正越来越多地转由社会通过各种行业协会、事业单位、非营利组织等依法管理。这些行业协会、事业单位、非营利组织等管理公共事务的活动，与一般民事活动不同，而与行政活动具有更多的相似性，因此不应由民法调整，而应由行政法调整。比如，律师协会对律师、学校对学生、医院对医生的惩戒行为，如果由民法调整，起诉到法院适用民事诉讼程序，采取谁主张权利谁举证的原则，显然不利于律师、学生、医生权利的保护。因此，把这可修改编辑
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些纳入行政法调整范围，将是今后行政法发展的一个重要趋势。
3、建立正当行政程序。在法治视角里，法律程序是由主体做出行为的步骤、方式、时间、顺序构成的行为过程;在民主和主体性的视角里，法律程序是指主体决策的透明性和参与性，法律程序就是关于主体决策的对话和沟通的动态机制。正当程序要求政府不得专横、任性地行事，只能按照既定的、正规的程序行事，并以此贯彻公正性。正当程序是政府在剥夺生命、自由、财产之前必须遵循的程序，以保证政府施加行政管制或者惩罚的过程公正性，即强调“外观正义”。程序性的正当程序的基本要素是:（1）政府的某项行为将影响你的生命、自由和财产时必须给予通知；（2）受到利益影响的人被给予听证的机会。在最低限度上，听证应当包括一个评论和听取证据的机会。
行政复议法虽然历经曲折，尽管存在这样或那样的不足，但是，行政复议制度作为我国法律监督制度的重要组成部分，在依法治国和行政法治化的进程中发挥着重要的作用。理论上的研究与探讨，仅是为了更好地发现行政复议制度实施过程中存在的问题，并对问题的解决提供一些较为合理的参考建议。完善行政复议制度更非一蹴而就，需要立法机关、行政机关、法律专家乃至全社会长期的共同努力。可修改编辑
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我们应该相信，随着社会主义法制建设的深入发展和依法行政的有效推进，我国的行政复议制度必将日臻成熟和完备。
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-让每个人平等地提升自我
浅谈我国行政复议制度的不足与几点完善建议
所谓行政复议制度就是行政机关自我纠错的一项重要监督制度。国务院于1990年12月24日通过了《中华人民共和国行政复议条例》，对行政复议作了比较系统规定。行政复议法在总结1990年国务院制定的《行政复议条例》施行以来实践经验的基础上，进一步完善了行政复议制度。1999年4月29日经第九届全国人大常委会第九次会议通过的《中华人民共和国行政复议法》，是以立法的形式将行政复议制度法制化。笔者在本文中就我国行政复议制度的不足与几点完善建议进行了浅谈。
一、我国行政复议制度的发展现状
我国的行政复议制度正式建立于1990年，当时为了适应和配合《行政诉讼法》的执行，国务院遂颁布了《行政复议条例》，使行政复议真正实现了实施过程中的法律保障，有力地促进了该制度的发展。接着，1999年4月29日第九届全国人大常委会第九次会议又制定通过了《中华人民共和国行政复议法》，它的颁布标志着我国行政复议制度进入了进一步完善的新阶段。
1、行政复议在申请和审理上的相关规定都更加完备
《行政复议法》延长了相对人提请行政复议的申请期限(从15日延长至60日)，并引入了书面和口头相结合的申请方式，而对于行政复议机关的受案审查期限却相应的缩短了(从1O日缩短为5日)。此外，在审理程序上，《行政复议法》在《行政复议条例》书面审查的基础上增加了言词审理的方式，并首次明确了被申请机关的举证责任问题。
2、行政复议的受案范围大大拓宽
《行政复议法》以概括加列举的方式明确除法律排除的以外，一切侵犯公民、法人或者其他组织合法权益的具体行政行为都属于行政复议的受案范围，并首次将部分抽象行政行为纳入其中。
3、《行政复议法》强化了复议的法律责任。原《行政复议条例》虽然也有类似规定，但由于过于笼统故而缺乏有效性。现行的行政复议制度对此进行了完善，在责任主体、责任形式以及适用情形上都做出了新的较为具体的规定。
4、行政复议制度的功能定位力求凸显它的救济功能
《行政复议法》开篇提到“防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益”，可以看出立法机关开始更为准确的对待行政复议制度。
5、行政复议的管辖体制从原先的“条条管辖”转变为现行的“条块结合管辖”
即《行政复议法》第12条规定的相对人既可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。同时，国务院“最终裁决权”的出现不仅拓宽了相对人不服省部级机关行政复议决定的救济渠道，而且还强化了国务院对其所属各部门及省级人民政府的监督。
二、我国现行行政复议制度的不足
1、从行政复议机关的法律责任上说
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《行政复议法》虽细化了其内部法律责任的承担，但对它外部法律责任依《行政诉讼法》规定的默认，却仍容易使复议机关在审理行政复议案件时疏于尽职而一律做出维持决定。《行政诉讼法》第25条第2款规定，经行政复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告：复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告。有数据为证：根据调查统计，1999年全国各级行政复议机关对所受理的行政复议案件做出维持决定的比率为51％，而2000年和2001年的该比率分别为52％和％。行政复议机关这种只顾自身利益的做法，不但使行政复议机制流于形式，与其设立宗旨背道而驰，更是极大地增加了行政相对人的不信任感而不得不另寻他径。
2、从司法对行政复议的监督上说
现有法律的不完善将使得部分行政复议案件因无法被提起行政诉讼而游离于司法监督领域之外。“司法最终原则”是现代行政的发展趋势，然而在我国司法和行政复议之间的不完全衔接，使得三类行政复议案件仍然无法接受司法的监督。其一，国务院对部分复议案件的“最终裁决权”虽确有益处，可是它始终是行政机关，“最终裁决”的规定还是背离了司法最终原则。其二，行政诉讼只能针对那些涉及行政相对人人身和财产权益的纠纷，因此超出诉讼范畴的行政复议案件仍旧无缘司法。其三，行政复议决定可以涉及复议案件的合法性和合理性，遗憾的是行政诉讼却对后者无能为力，因此与合理性相关的复议案件同样也只能由复议机关说了算。
3、从行政复议的审理方式上说
现行的行政复议制度未能完全引入听证程序，而确立以书面审查为主的审理方式，不但限制了行政相对人的知情杈和申辩权，也使得行政复议过程缺乏公开性和透明性。《行政复议法》第22条规定“行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。”这种审理方式固然能提高行政复议的效率，但是它的弊端也不容忽视：减少了行政相对人的参与机会；增加了暗箱操作的可能性；有时还无法核实证据的真实性。
4、从行政复议机关和机构上说
现行的行政复议制度并未赋予行政复议机构独立的法律地位，进而在一定程度上影响了行政复议结果的公正性。《行政复议法》第3条规定“依照本法履行行政复议职责的行政机关是行政复议机关。行政复议机关负责法制工作的机构具体办理行政复议事项。”根据此项条文，行政复议机构并非独立的法人实体，而需依附于所在的行政机关。这样，由于行政复议结论加盖的是本级行政机关的公章，是以本级行政机关的名义对外承担法律责任，因此行政复议机构的工作就难免要受其左右，有时甚至要根据某种指示来办事。此种行政复议机构不能自主表达最终意见的现象，即它的非独立地位，将会使复议结果的公正性大打折扣。
5、从行政复议的审理制度上说
由于“非司法化”的性质定位，现行的行政复议制度遗漏了许多有价值的内容，使行政相对人的合法权益不能得到更好的保护。行政复议作为一种争议解决机制自然无可避免地会带上行政性和司法性的双重特性。然而“非司法化”的定位却使它不得不放弃一些带有司法味道的审理制度，包括：行政复议工作人员因与所处理的事务有利害关系而得回避的制度；行政相对人有权委托律师代为参加行政复议的律师代理制度：包括证据种类、各方当事人举证范围和具体事项以及行政复议机关对证据的调取、收集及审查等更为完备的证据制度：在复议决定做出后应当告知复议申请人如果不服有权向特定的法院提起行政诉讼的告知制度等。
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三、完善我国行政复议制度的几点建议
1、增加行政复议机关成为可能发生的行政诉讼之被告的情况
如前所述，居高不下的行政复议案件维持率其实是源于法律自身规定的欠妥善，相关条款无异于在鼓励行政复议机关不要轻易对原具体行政行为做出改变。因此，增加行政复议机关成为被告的情况就势在必行。笔者认为现有条文可以如此更改．经行政复议的案件，复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告复议机关决定维持原具体行政行为的，复议机关和作出原具体行政行为的行政机关是共同被告。这是因为：首先，当原具体行政行为被复议机关改变时，如果行政相对人有异议，那么由于他针对的是改变后的新决定所以理应由复议机关作为行政诉讼的被告其次，对原具体行政行为的不改变表明复议机关对此持许可态度，此时虽然复议机关并未直接对行政相对人作出争议涉及的具体行为，但正是在原行政机关和行政复议机关的共同决定下，行政相对人才不得不承担该项义务，所以此时他若有异议，复议机关就理应成为共同被告。
2、协调行政复议和行政诉讼的审理范围，并在行政复议领域贯彻司法最终原则
首先，国务院应走下神坛，规定经国务院裁决的行政复议案件行政相对人若有不服仍可诉诸法院。其次，应调整行政诉讼的审理范围使其与行政复议基本保持一致。也就是说，除了肯定法院可以接纳其他具体行政行为外，还应赋予其对部分抽象行政行为的审理权。正如有学者所说：“从法治角度说，对部分抽象行政行为是否合法的判断权不仅应给行政机关，似乎更应给司法机关。”最后，由于法院审理案件一直奉行“以事实为依据，以法律为准绳”的原则，因此对于行政复议机关针对原具体行政行为是否合理的复议决定，由于行为本身不存在合法性问题，所以法院似乎不宜对其直接涉及。但是如果行政复议结果确实存在失误，那么法院却可以以复议机关的失职审理为由而做出发回重审的判决。这么一来，不但避免了司法干预行政的尴尬，又实现了司法对行政的完全监督。
3、在全国范围建立统一的行政复议委员会
统一行政复议委员会在我国是完全可行的，它不但能解决现有制度下机构臃肿、秩序混乱、人员庞杂的问题，还可以使复议审理者获得独立的法人地位，解决原审理机构依附于复议行政机关的问题。笔者对此的设想是行政复议委员会在全国范围内可设四级：即县级政府设立的行政复议委员会、市级政府设立的行政复议委员会、省级政府设立的行政复议委员会、国务院设立的行政复议委员会
这些复议委员会在管辖复议案件权限上的分工是：对县级政府各工作部门、乡(镇)级人民政府以及县级人民政府的派出机关作出的具体行政行为不服而提出复议的，由县级政府设立的行政复议委员会管辖：对市级政府各工作部门和县级人民政府作出的具体行政行为不服而提出复议的，由市级政府设立的行政复议委员会管辖：对省级政府的各工作部门、市级人民政府以及省级人民政府的派出机关作出的具体行政行为不服而提出复议的，由省级政府设立的行政复议委员会管辖，对国务院各部门和省级人民政府作出的具体行政行为不服而提出复议的，由国务院设立的行政复议委员会管辖。
4、确立以听证为原则以书面为辅的复议审理方式
听证程序最大的优势在于它能使双方当事人积极参与其中，增加审理的公开性和透明性。对于以独任审理进行的非正式听证，听证官可以选择在自己的办公室内进行。他只需简单的对当事人进行讯问，当事人之间不进行交叉询问，因此通常一件不太复杂的案件的听证只需十几分钟。如此，在确立以听证为原则的复议审理方式时，我们还可以根据复议案件的复杂性和它对行政相对人权利影响的大小程度进一步明3百度文库
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确正式听证和非正式听证的各自适用范围。这样既可以发挥正式听证形式对复议申请人的权利保护功能，又可以发挥非正式听证的便民与效率优势。当然，如果复议申请人要求或是复议机关提出并在征得申请人同意的情况下，复议也可以使用书面审查的形式。采用此种方式在他国早已有先例，如在澳大利亚就有此规定：裁判所只有在当事人同意时才能不经听审而直接依据向其提交的材料裁决案件。此外，笔者认为复议审理在程序上的完善还应增加回避制度、律师代理制度、完备的证据制度和告知制度。尤其是回避和告知制度，它们是更为人性化考虑的一种体现。
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规
定
行
政
复
议
人
员
的任
职
资
格,保
证
复
议
人
员
尽
职
尽
责,真
正
发
挥
行
政
复
议
制
度
的作
用。实
践
中
行
政
复
议
案
件
种
类
繁
多,牵
涉
面
广,行
政
复
议
人
员
若
缺
乏
对
法
律
精
神
、制
度
的宏
观
把
握,不
熟
识
各
种
法
律
法
规,很
难
担
此
重
任。各
国
均
对
行
政
复
议
人
员
任
用
资
格
作
出
严
格
规
定,一
般
均
要
求
精
通
法
律,国
外
行
政
复
议
人
员
不
少
都
是
执
业
律
师
出
身,有
较
高
的专
业
水
平
和
福
利
保
障。但
我
国
现
行
法
律
对
复
议
人
员
任
用
资
格
无
明
文
规
定,许
审
理
作
出
撤
销
判
决
的有10件,部
分
撤
销
的有15件,共
占
复
议
案
件
总
数
40%。
复
议
机
关
对
行
政
行
为
的合
法
性
与
适
当
性
审
查
不
严,一
律
予
以
维
持,这
实
际
上
严
重
削
弱
行
政
机
关
自
我
约
束
、监
督
制
约
的功
能,行
政
复
议
演
化
成
一
种
过
场
和
形
式。导
致
行
政
复
议
流
于
形
式
的主
要
原
因
在
于
现
行
法
律
未
对
行
政
复
议
机
关
不
依
法
履
行
复
议
职
责
而
任
意
作
出
维
持
决
定
的行
为
未
明
确
规
定
相
应
的法
律
责
任,欠
缺
有
效
的监
督
制
约
机
制。(三
行
政
复
议
终
局
的规
定
有
悖
司
法
最
终
解
决
原
则,不
利
于
保
护
行
政
相
对
人
合
法
权
益
一
般
来
说,在
行
政
复
议
与
行
政
诉
讼
之
间,行
政
复
议
只
是
解
决
行
政
争
议
的第
一
阶
段,其
法
律
效
力
具
有
非
终
局
性。行
政
相
对
人
若
对
行
政
复
议
决
定
不
服,可
提
起
行
政
诉
讼。司
法
最
终
解
决
原
则
是
世
界
各
国
解
决
行
政
争
议
的一
般
通
例。司
法
最
终
解
决
的例
外
即
是
行
政
复
议
终
局。我
国
行
政
复
议
机
关
所
作
出
的终
局
裁
决
有
三
种
类
型。第
一
种
是
在
行
政
复
议
法
中
明
确
规
定,即
法
定
终
局
裁
决。如
行
政
复
议
法30条2款
规
定:根
据
国
务
院
或
省
、自
治
区
、直
辖
市
人
民
政
府
对
行
政
区
划
的勘
定
、调
整
或
征
用
土
地
的决
定,省
、自
治
区
、直
辖
市
人
民
政
府
确
认
土
地
、矿
藏
、水
流
、森
林
、草
原
等
自
然
资
源
的所
有
权
或
使
用
权
的行
政
复
议
决
定
为
最
终
裁
决。第
二
种
是
隐
性
终
局
裁
决,即
复
议
法
等
法
律
未
明
确
规
定,但
按
其
性
质
该
行
政
争
议
只
能
由
复
议
机
关
作
为
了
更
好
发
挥
行
政
复
议
制
度
促
使
行
政
机
关
依
法
行
政
保
护
行
政
相
对
人
合
法
权
益
的重
大
作
用,充
分
实
现
行
政
复
议
制
度
立
法
宗
旨,鉴
于
上
述
行
政
复
议
制
度
中
的缺
陷,笔
者
提
出
以
下
几
点
建
议:(一
推
进
行
政
复
议
审
查
中
立
首
先,我
国
要
逐
步
设
立
独
立
的行
政
复
议
机
构,复
议
机
构
的独
立
设
置,不
仅
是
各
国
行
政
行
为
审
查
机
制
的共
同
发
展
趋
势,也
是
我
国
加
入
WTO后
面
临
的现
实
要
求
。WTO规
则
所
涉
及
的司
法
审
查,只
要
求
审
查
机
构
保
持
充
分
独
立
性,并
不
排
除
审
查
机
构
具
有
形
式
上
的某
种
行
政
属
性。从
国
外
和
我
国
台
湾
地
区
来
看,独
立
复
议
机
构
主
要
有
两
种
模
式。一
是
英
美
模
式,英
国
设
有
行
政
裁
判
所,既
不
隶
属
于
法
院,也
不
隶
属
于
行
政
系
统,裁
判
所
及
其
人
员
地
位
独
立,办
案
不
受
行
政
机
关
及
官
员
干
涉;美
国
各
州
设
有
行
政
听
证
办
公
室,隶
属
于
州
政
府,但
与
其
他
行
政
部
门
均
享
有
独
立
的法
律
地
位。二
是
欧
陆
国
家
和
我
国
台
湾
地
区
的模
式。这
些
地
区
设
立
了
隶
属
于
行
政
机
关
的复
议
机
构,但
不
允
许
地
方
职
能
部
门
依
据
行
政
指
导
或
行
政
领
导
关
系
作
为
下
一
级
部
门
的行
政
复
议
机
关,从
而
有
效
避
免
了
我
国
行
政
复
议
实
践
中
普
遍
存
在
的条
条
管
辖
所
引
起
的部
门
保
护
弊
端。即
使
在
政
府
设
立
的行
政
复
议
机
构,在
法
律
上
也
实
现
了
相
对
独
立
的审
查
地
位。特
别
是
台
湾
模
式,它
既
吸
取
了
大
陆
法
系
国
家
的制
度
传
统,又
结
合
本
地
资
源
进
行
相
应
改
造。我
国
台
湾
地
区
由
独
第
一
步,可
以
对
现
有
行
政
复
议
人
员
构
成
进
行
改
造,凡
具
有
行
政
复
议
职
能
的机
关
均
采
取
行
政
复
议
委
员
会
形
式,委
员
原
则
上
为5-15人
之
间
的单
数,其
中
从
学
者
、专
家
中
选
聘
人
员
为
委
员
总
数1/2,地
方
各
级
行
政
复
议
委
员
会
选
聘
人
员
需
经
省
级
复
议
委
员
会
认
可。行
政
辅
助
人
员
由
复
议
机
关
从
熟
悉
法
制
工
作
事
务
人
员
中
选
任。经
过
一
段
时
间
的实
践,可
进
行
第
二
步
制
度
调
整,取
消
地
方政府部门办理行政复议案件的职权,只以地域为原则设
立
统
一
的地
方
各
级
行
政
复
议
委
员
会
。其
次,要
建
立
行
政
复
议
人
员
任
职
资
格
制
度,确
保
行
政
复
议
人
员
的专
业
水
平
。国
外
行
政复议人员,一般都有相当法律水准,不少都是执业律师
出
身
。我
国
在
设
置
相
对
独
立
的复
议
机
构
的同
时,应
建
立
行
政
复
议
人
员
任
职
资
格
制
度
。复
议
委
员
会
委
员
可
参
照
法
官
标
准,确定相应选任条件。为确保行政辅助人员的素质,从长远
考
虑,也
应
要
求
其
参
加
全
国
统
一
司
法
考
试,获
取
资
格
后
方
能
从事行政复议工作。
（二）明
确
规
定
凡
经
过
行
政
复
议
的案
件
起
诉
时
一
律
以
复
议
机
关
为
被
告,加
强
对
复
议
机
关
的监
督
复
议
机
关
依
法
行
政
需要司法强有力的监督,通过行政诉讼对行政复议行为的有
效
监
督,不
但
可
以
促
进
复
议
机
关
依
法
行
政,而
且
可
保
障
行
政法治原则有效实现。将复议机关确立为行政诉讼被告,这
是
法
院
对
复
议
机
关
实
施
有
效
监
督
的前
提
。因
此,我
国
现
行
法
律
应
规
定,经
过
行
政
复
议
的案
件,无
论
复
议
机
关
作
出
维
持
决
定
还
是
作
出
撤
销
变
更
决
定,当
事
人
对
复
议
决
定
不
服
提
起
诉讼时,均以复议机关为被告。
此改革之益处在于:一是
如
明确规定复议机关不依法履行职责将承担不利法律后果,司法审查的存在对复议机关人员产生心理压力,这可以大
大
促
进
复
议
机
关
依
法
履
行
法
定
职
责,合
法
、公
正
地
作
出
复
议
决
定;二
是
复
议
机
关
为
避
免
介
入
诉
讼
而
作
出
维
持
决
定
时,该
维持决定进入司法审查领域,加强了行政诉讼对行政复议
的司法监督,同时也体现谁行为,谁被告的司法规则,改-6-变行政复议机关不依法履行职责随意作出维持决定的状
况。
（三）
顺
应
司
法
最
终
解
当接受司法审
查
。确
立
行
政
复
议
终
局,不
但
削
弱
行
政
诉
讼
对
行
政
复
议
的监
督
力
度,而
且
有
悖
于
司
法
最
终
解
决
原
则
。对
于
行
政
复
议
决
定
的最
终
效
力
问
题,国
外
持
否
定
态
度,为
司
法
诉
讼
是
最
终
救
济,不
存
在
不
受
司
法
审
查
的行
政
行
为,确
立
了
司
法
最
终
解
决
的原则。
国行政法规定,当事人在寻求行政救济后,如果认
法
为并未得到应得的救济,可向行政法院提起行政诉讼。
联
邦
德
国
行
政
程
序
法
规
定,异
议
人
对
异
议
审
查
不
服,可
向
行
政
法院提起行政诉讼。
参考文献1、王
名
扬，英
国
行
政
法[M]，北
京:中
国
法
制
出
版
社，2006年6月
。2、方
军，论
中
国
行
政
复
议
的观
念
更
新
和
制
度
重
构，环
球
法
律
评
论，2004年1月
。3、吴
晓
静，法
国
行
政
复
议
制
度
给
我
们
的启
示，唐
山
学
院
学
报,2003年3月
。4、张
正
钊,韩
大
元，比
较
行
政
法，北
京:中
国
人
民
大
学
出
版
社，2007年3月
。-7-
行政复议调解制度存在的不足及完善措施
行政复议调解制度的立法原则单单在相关实施条例中指出了合法、自愿原则，以下是搜集整理的一篇探究行政复议调解制度问题的，供大家阅读参考。
一、引言
行政复议是因行政机关的不法侵害致使行政相对人权益受损，并应行政相对人的申请提供救济。对行政复议调解制度的缺陷与完善展开研究有着十分重要的现实意义。
二、行政复议调解制度的缺陷
(一)立法原则不全面
行政复议调解制度的立法原则研究存在一定的局限性。行政复议调解制度的立法原则单单在相关实施条例中指出了合法、自愿原则。但是实际上，按照行政法、调解理论，行政复议调解通常还应当引入诸如中立原则、公益原则等相关重要的原则。倘若在行政复议调解适用期间对另外相关原则予以忽略，极易使得产生调解缺乏公正，降低行政效率，侵害他人合法利益等不良局面。
(二)适用主体范围过窄
行政复议调解制度的适用主体不够广阔。就以《行政复议法实施条例》中第50条规定为例，规定指出行政复议机关在审理行政复议案件过程中，结合合法、自愿原则，能够就行政机关享有行政自由裁量权案件、行政赔偿或者行政补偿纠纷两类行政复议案件适用调解。另外均未规定，该项规定存在几方面问题：首先，是否全部行使自由裁量权的行政案件均适用调解;再者，除去上述两类行政复议案件之外，是否其他能够开展行政复议的案件均能够予以调解，法律同样未进行明确规定。
(三)程序规定过于简单
行政复议调解制度的程序规定可行性不足。即便《行政复议法实施条例》对行政复议调解制度予以了明确规定，然而关于行政复议调解的程序规定却是少之又少。在操作实际过程中，通常会产生某方当事人并非自愿开展调解，或由于调解程序不合理造成合法不得保护的局面。由此可见，法律对行政复议调解详细程序予以明确规定，属于健全行政复议调解制度的重要途径之一。
三、行政复议调解制度的完善
(一)完善相关法律法规
在《行政复议法》中对行政复议调解制度予以明确的规定，同时详尽规定对应的制度，进一步为行政复议调解制度打下上位法基础，于此对现行法律法规展开深入健全、规范，就好比湖北、安徽等省份颁布了相关政府规章，借助实际的立法手段促使调解制度适用范围逐步扩大，丰富了调解制度所需结合的原则，强调了行政复议机构的审查权，当事人相关程序性权利好比了解案情、全力参与及陈述表达等，引入了以合意为基础产生的调解协议成立、生效要件等。就以上海市而言，在“某信息技术公司因不服上海市工商局暂扣营业执照行为申请行政复议”案、“王某不服上海市某区公安分局作出治安拘留处罚申请复议”案中，这些典型的案件很好地体现了上海市行政复议调解遵循的自愿、合法、公平公正、诚实信用原则。
(二)明确制度适用范围
1.对原本行政复议调解制度适用范围予以保留。相关法律法规明确指出能够适用调解制度的两方面案件。一方面为自然人、法人或相关组织对行政机构作出实际行政行为不服提出行政复议的案件;一方面为当事人相互行政补偿、赔偿纠纷的案件。
2.扩大行政复议调解制度适用新范围。结合调解制度实践应用，下述几类案件可适用行政调解：a.行政机构对法定职责不予履行的案件;b.适用法律内容存在争议或者难度的案件;c.实际行政行为存在细微不足的案件等。
3.对不适用行政复议调解的行政行为予以明确排除。
此类行政行为包括：a.对职权进行逾越相关行政行为;b.有着充分证据，且事实明确的相关羁束性行政行为;c.牵涉公共利益的相关行政行为。
(三)强化制度的程序建设
1.确立调解程序启动途径。即确立依申请启动途径、依职能启动途径。依申请启动指的是行政纠纷只要进入至行政复议程序，不管哪一方当事人经口头、书面形式申请调解，复议部门再就案件开展审查，就案件若适合开展调解，调解便正式启动。依职能启动指的是行政复议部门经审查案件，得出适合开展调解，进而对当事人给予调解建议，若当事人双方均同意，那么调解程序便开启，而有任意一方不同意，便无法展开调解。
2.确立调解程序时间限制。经对调解时间限制予以明确的规定，有效防止产生“久调不决”的状况。
3.确立调解方式。好比采取选取面对面方式开展调解，从而于一个利益平衡出构筑协调协议。
四、结语
总而言之，我国行政复议调解制度出现了发展瓶颈，鉴于此，相关人员务必要不断钻研研究、总结经验，清楚认识行政复议调解制度的缺陷，“完善相关法律法规”、“明确制度适用范围”、“强化制度的程序建设”等，积极推动行政复议制度有序、健康发展。
[]
[1]牟文彬.行政复议中的调解机制探究[J].长春工业大学学报(社会科学版),2012,(06):7.
[2]王锴.论行政复议的和解制度[J].暨南学报(哲学社会科学版),2012(04):162-163.
[3]张毫.对完善我国行政复议制度的几点思考[J].当代法学，2014(3):58.
[4]郑伟.试论行政复议调解机制的价值及其制度完善[J].淮阴工学院学报，2010(04):24-28.
论我国行政复议制度之不足及其完善
论我国行政复议制度不足及其完善
摘要:行政复议制度是我国行政法律监督制度的重要组成部分。随着行政管理活动的法制化,行政复议的范围正在逐步扩大,行政复议制度的作用日显重要。虽然在其实施过程中收到了很大成效,但仍存在着一些问题，如：行政复议制度的功能没有完全发挥;行政复议机构不统一、不独立等等。本文针对其实施中存在的一些问题提出一点浅薄建议,希望能对行政复议工作、行政复议法的有效实施有所帮助。
关键词:行政复议、不足、完善
行政复议是指国家行政机关在行使其行政管理权时，与作为被管理对象的相对人就已经生效的具体行政行为发生争议根据行政管理相对人的申请，由该行政机关的上一级国家行政机关或者法律法规规定的其他机关对引起争议的具体行政行为，依法进行复查并作出决定的一种法律制度。这是依法解决行政纠纷的重要渠道，是行政机关自我纠正错误的重要制度，也是政府对其所属部门和下级政府最有效的监督手段。现行行政复议制度是在1990年作为行政诉讼的配套制度的基础上建立起来的。1990年12月国务院发布了《行政复议条例》,对实施行政诉讼法所需要的行政复议作出了系统的规定,。九届全国人大常委会于1999年4月29日审议通过了《行政复议法》,标志着我国独立的行政复议制度正式诞生。这部法律扩大了对具体行政行为的审查范围，把部分抽象行政行为有条件地纳入了审查范围，确定了及时便民的复议原则和制度，注重了行政复议中的损害赔偿，强化了对复议活动的监督，审理期限较为迅速。这些制度设计更加有利于行政机关依法行使职权、保护公民、法人和其他组织的合法权益。但我国《行政复议法》所确立的新的行政复议制度在实施中还存在着一些不足,亟需完善,笔者就这些问题浅略地谈谈自己的看法。
一、我国行政复议制度存在的不足之处
(一)行政复议制度的功能没有完全发挥
在我国，复议机关与作出具体行政行为的行政机关往往具有上下级的隶属关系,这就造成了复议机关在裁决行政纠纷时难以作出公正的裁决;复议机关有时出于照整体与顾部门的关系而支持原行政机关的裁决，甚至被复议的行政行为原先就已先行请示过上级(复议)机关。这样原行政机关的决定实际上就已经体现了复议机关
的意志。这样行政复议就成了一种形式，而不再是公民、法人和其他组织的合法权益的法律保障。另一方面,复议机关不愿当被告的心理,也影响了行政复议决定的公正性。我国《行政诉讼法》规定,复议机关改变原具体行政行为的,一旦被起诉,复议机关将成为被告;因而有些复议机关为了不当被告,对于受理的复议案件,常常不问是非，简单了事;另外，行政复议决定不够公正性的原因和复议机关从事复议工作的人员数量不足、素质不高、专业化不强也有直接的关系。复议工作人员的不足常常造成应受理的行政复议申请无人受理,案件不能按期结案。一些行政复议人员的素质不高、专业化不强问题造成在作出行政复议决定时出现一些基本的法律学识性错误,这些都明显制约着行政复议工作的开展。直到目前,我国还没有法律专门对行政复议人员的任职资格和法律职责作出规定。以上原因造成了在行政复议制度的实际运作中某些行政复议机构形同虚设，没有真正起到化解纠纷的功能。公民对行政复议机构的不信任。
(二)没有一套统一、独立的行政复议机构
我国的行政复议机构分别隶属于各级不同的人民政府和不同的行政职能部门。各级人民政府和各行政职能部门根据自己的实际情况设立主管行政复议的工作机构,没有一套统一的行政复议机构体系。这样非常容易产生各种弊端。首先,不能公正地进行行政复议裁决。主持复议的行政机构完全听命于其所属的行政首长,没有一定的自主决定权;而其所属的复议机关又与作出具体行政行为的行政机关有着千丝万缕的联系。其次,没有统一的复议机构体系,违背了行政机关的精简效能原则,造成机构臃肿,加重了各级各类行政机关的负担。同时,在各级政府和各类职能部门设立行政复议机构,造成了一定程度的人员浪费,不利于提高行政机关的工作效率。
(三)审理方式以书面审理为主
《行政复议法》第22条规定:行政复议原则上采取书面审查的办法,但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时,可以向有关组织和人员调查情况,听取申请人、被申请人和第三人的意见。这一规定基本排除了书面审理以外的任何其他方式。行政复议原则上采用书面审查的方式，这主要是从行政复议的效率来考虑的。书面审理的优点是效率高;但其缺点也不容忽视,在书面审理的程序下，行政复议公正原则的实现必然受到影响，这种程序由于缺少公开性，程序公正的价值难以实现。对于重大复杂或疑难案件适用书面审理程序太过于草率，容易出现认定事
使委托代理制度形同虚设。实际上,律师介入行政复议有着非常重要的意义:其一,律师精通法律,享有比一般代理人更广泛的权利,如可以向有关单位调查取证等权利，这样有利于更好地维护公民、法人或其他组织的合法权益；其二,律师的参与有利于监督行政复议机关依法公正地进行裁决。因此,我国亟需对律师代理行政复议案件的规则作出明确的规定。
二、我国行政复议制度的完善
（一）扩大行政复议的受案范围
《行政复议法》虽然在行政复议范围上有较大突破,但与西方国家相比,我国的行政复议受案范围仍然较小。首先,内部行政行为不得申请行政复议;其次,大部分抽象行政行为不能申请复议;再次,对于可以申请复议的抽象行政行为,也不得单独提起复议申请,而是必须与相关的具体行政行为一并提起复议申请。而同时主张将内部行政行为纳入复议范围的学者不断增多。①从西方国家行政复议制度的历史演变来看,行政复议受案范围都有不断扩大的趋势。笔者认为,我国行政复议制度也应不断扩大其受案范围。应允许申请人对抽象行政行为单独提出审查申请，这样理有利于保护个人和公共的利益，有利于对抽象行政行为的监督。赋予申请人单独提起对抽象行政行为不服申请审查的权利，可以及时发现抽象行政行为中违法或不当的地方，避免给相对人造成更大的损害。如《行政复议法》所述，公民、法人或者其他组织认为规章侵犯其合法权益，只有等到行政机关作出具体行政行为后才能提起，不能直接就抽象行政行为申请行政复议不能在行政机关还未具体实施前申请行政复议。这种保护相对滞后，如果公民、法人或其他组织可以直接申请行政复议，就可以促使保护的时间前移，有效地解决保护滞后的问题。②
（二）建立、健全律师参与行政复议的制度
现代社会,由于法律、法规、规章很多,申请人一般法律知识有限,不会太熟悉行政复议的实体和程序法律问题,不善于通过行政复议制度来维护自己的合法权益;而律师精通法律,熟悉复议程序,并享有比一般委托代理人更广泛的权利,更善于找出行政行为的违法或不当之处。因此,法治国家的建设需要律师的积极参与,行政复议制度功能的更大发挥也离不开律师的介入,这是各国的通例。我国在对《行政复议法》进行修订时,应该明确律师在行政复议中的权利与义务,规定律师介入行政复议的程序和方法。
（三）建立行政复议的回避制度和听证制度
笔者认为为了进一步增强我国行政复议制度的公正性,我国行政复议法有必要借鉴英美的自然公正原则。自然公正原则是英国的一个古老原则,是支配行政机关活动的程序法规则,而不是一个实体法规则。自然公正原则不仅支配行政机关和法院的活动,而且一切其他行使权力的人和团体,包括行政裁判所和某些社会团体,在其行使权力时都不得违背这一原则。③在普通法上,自然公正原则包括两个最基本的程序规则:(1)任何人或者团体在行使权力可能使别人受到不利影响时,必须听取对方的意见,每一个人都有为自己辩护的权利;(2)任何人不能作为自己案件的法官。
第一，建立行政复议的回避制度。对于回避的内容、原因可以参照我国相关法律、法规的规定。如果行政复议人员是当事人或当事人的近亲属或有其他的利害关系，可能影响行政复议的公正性。当事人有权要求其回避，或其应当自行回避。第二，建立行政复议的听证制度。对于案情重大、复杂，涉及利益面广、影响力较大的行政复议案件必须适用听证程序。听证一般应公开进行，但如果涉及到国家秘密、商业秘密、个人隐私的案件，听证可以不公开进行。听证的内容必须以笔录的形式保存下来，听证笔录作为行政复议决定的唯一根据。如果把听证在行政复议中制度化，就会大大增强行政复议的透明性和公证性。④
（四）建立行政复议的书面告知制度
行政复议法作为行政复议活动的程序法，应从法律上建立书面告知制度。行政复议机关在行政复议活动中，首先在决定受理行政复议案件时应书面通知当事人；其次应当在合理的法律期限内，告知行政复议当事人在行政复议的各个阶段所享有的权利、要履行的义务以及不履行义务的后果。如果行政复议机关没有做到这一点就构成行政复议违法，当事人有权得到法律救济。
（五）加强行政复议机构建设,提高复议人员素质提高
建立相对独立的复议委员会,委员会针对个案要聘用一定数量的专家,赋予复议委员会相对独立的裁决决定权;提高复议人员专业素质：目前的重点是提高行政复议工作人员的办案水平，以适应加强依法行政的形势要求。为此，加强对行政复议人员的培训，使之掌握党和国家的路线、方针、政策，了解政府各部门的行政管理业务；针对不同时期行政复议、应诉案件的不同特点，举办一些行政复议、应诉案件研讨会，进行专项讨论，使各地各部门复议机构工作办案时有所借鉴；实行行政复议人员资格认证，对行政复议人员的资格进行统一的认定和管理，把好行政复议人员的资格准入关。
总之,我国的行政复议制度作为我国法律监督制度的重要组成部分,在行政法治中发挥着日益重要的作用,它的完善需要各方面的共同努力,不可能一蹴而就。但笔者坚信:随着我国依法治国方略的深入贯彻实施和改革开放、法治建设的长足进展,我国的行政复议制度必将得到逐步完善,逐渐走向完备。
参考文献：
①杨解君:行政救济法———基本内容及评析〔Ｍ〕,南京大学出版社,1997年版,第136页。
②蔡晓雪.行政复议与行政诉讼的衔接.中国法制出版社.2003.③
李湘刚：论我国复议制度的完善(J),湖南城市学院学报，2003年第5期。
④王名扬:英国行政法〔Ｍ〕,中国政法大学出版社,1987年版,第151页。
浅谈行政复议制度中存在的四大问题与四点建议
目前，从行政复议制度运行情况看，相对于立法机关制定行政复议制度时的立法宗旨及其内在功能，相对于当前社会普遍存在的行政争议的数量，我国行政复议的优势和潜力还远远没有发挥出来。随着社会的不断发展，现行的行政复议制度体系已难以适应实际需要，自身所存在的诸多弊端大大削弱了该制度的实际效能。笔者在本文中就行政复议制度中存在的四大问题与四点建议进行了阐述。
一、现行行政复议制度中存在的问题
目前，从行政复议制度运行情况看，相对于立法机关制定行政复议制度时的立法宗旨及其内在功能，相对于当前社会普遍存在的行政争议的数量，我国行政复议的优势和潜力还远远没有发挥出来。在正常情况下，代写硕士毕业论文在国家解决行政纠纷体系中，行政复议应该是公民的首选途径。然而，现实却并非如此。老百姓宁可选择层层上访、越级上访，也不愿意选择把案件交给行政复议机关处理。而当事人之所以不愿意通过免费、简便、快捷的行政复议解决行政纠纷，其原因肯定是多方面的。但是，最根本的原因还是行政复议制度本身所存在的缺陷。
1、行政复议机构及其人员的非中立地位影响公正性
《行政复议法》第三条规定：“依照本法履行行政复议职责的行政机关是行政复议机关。行政复议机关内负责法制工作的机构具体办理行政复议事项。”第十二条到第十五条又分别规定了行政复议管辖机关，其中包括作出具体行政行为的本级人民政府或上一级主管部门，甚至还有作出具体行政行为的行政机关本身。作为各级人民政府和行政机关的内设机构，在实行行政首长负责制的行政机关内部，行政复议机构完全听命于其所属的行政首长，对行政复议案件没有最终决定权，只有对行政复议决定的“拟订”权。因此，行政复议案件最终由复议机关的行政首长决定，而复议机构及其人员则由于缺乏相应的独立性而无权决定行政复议案件。这就严重影响了行政复议决定的公正性，致使行政复议的高效、便民等优点在实践中未能充分显露。行政复议机构，只有具备了相对的独立地位，才能在解决纠纷时保持中立，平等地对待各方当事人，才能只服从法律，不受他人的干预，其纠纷解决结果才会具有高度的可信度和权威性。
2、行政复议人员的整体素质影响案件办理质量
行政复议案件的调查处理主要是由行政复议人员完成的，然而我国现实中的行政复议机构工作人员的配置却难以保证复议工作的需要。首先是人力不足。在省、市一级的行政复议机构中，人员基本能够配置到位；代写英语论文在县一级的行政复议机构中，多数地区人员配备明显不足，难以应付复议工作的需要。然而，大量行政复议案件恰恰发生在市、县一级，人力不足的窘境难以应付。第二是素质不高。行政复议的程序性、技术性较强，要求承办人员具备较高的法律专业知识和一定的行政管理知识。可是，在现有的为数不多的行政复议人员中，却又存在着素质不高、专业化不强的问题。直到目前，我国尚没有法律规范对行政复议人员任职资格作出规定，很难保证复议机构工作人员的专业化要求的实现。缺少高素质、专业化的复议人员，势必会影响行政复议案件处理的客观与公正。
3、行政复议程序的缺陷难以保证行政复议的公正和效率
程序优先原则已经成为法律界公认的真理。只有程序正义，才能保证实体正义。《行政复议法》虽然对行政复议的申请、受理以及决定等程序做出了整体规定，但是在程序上的缺陷是显而易见的。一是未规定回避原则。如果与案件存在联系的行政复议人员仍然参与案件审理，就难以保证案件处理的公正性；
二是未规定公开审理原则。《行政复议法》第二十二条规定：行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。书面审理行政复议案件，仅通过查阅案件卷宗来判断具体行政行为的合法与适当，可能会导致行政复议决定的不公平，给当事人以“暗箱操作”之嫌。而且以书面方式审理复议案件，在当事人的合法权益得不到保护时，往往会指责行政复议机关官官相护，导致群众与政府之间产生隔阂和误解。
4、强制执行措施的部分缺失造成复议决定难以有效实施
《行政复议法》第三十二条规定：被申请人应当履行行政复议决定。被申请人不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定的，行政复议机关或者有关上级行政机关应当责令其限期履行。第三十三条规定：申请人逾期不起诉又不履行行政复议决定的，或者不履行最终裁决的行政复议决定的，按照下列规定分别处理：维持具体行政行为的行政复议决定，由作出具体行政行为的行政机关依法强制执行，或者申请人民法院强制执行；变更具体行政行为的行政复议决定，由行政复议机关依法强制执行，或者申请人民法院强制执行。同样的行政复议决定，不履行的处理措施却是不同的。申请人不履行可以强制执行，而被申请人不履行却只是责令其限期履行。设想一下，如果被申请人在责令其限期履行后仍不履行，应当如何处理呢？
二、几点建议
针对以上所谈及的行政复议制度中存在的问题，笔者有以下几点建议。
1、改革行政复议案件受理机关
取消部门和垂直领导机关的行政复议权，在县级以上政府内部设立统一的行政复议机关。我国已经建立起来的复议体系主要问题在于缺乏相对独立性。代写论文对于部门和垂直领导机关的复议，由于原有复杂、混乱的复议管理设置在现实运行中存在的弊端，严重影响了行政复议立法宗旨的实现，所以取消它们的行政复议权可以大大克服“官官相护”的问题。针对现有的制度体系，在政府内部设置统一的平行于各工作部门的复议机关，可以很大程度上解决复议机关的独立性问题。如此考虑机构设置，主要是因为独立的行政复议机关与行政执法主体没有利害关系，也没有自己的利益，容易体现公正、公平、公开原则，有利于提高办案效率和质量，实现公平与效率的统一。例如，我市于2007年成立的行政复议委员会就是一次有益的尝试。该委员会设主任一名，由常务副市长兼任。委员会下设办公室，办公室设在法制办。委员采取聘任制，主要是法律专家、学者和精通法律实务的政府官员，并且专家、学者占委员总数的80%以上。作为代表社会群体的法律工作者，身份的独立性可以确保在行政复议过程中不受相关利益的影响，以平等的态度对待行政行为涉及的双方当事人，最大限度地确保复议案件的公正处理，符合现代法治的基本理念。
2、建立行政复议人员的准入机制
为提高行政复议的质量，应当建立行政复议人员的准入机制。笔者认为可以分为两个方面：一是对在政府复议机关的工作人员实行资格管理制度。鉴于行政复议的准司法性质，复议决定会涉及到申请人的具体权利义务，因此，复议机关的专职工作人员应当通过司法考试，以确保复议人员的法律素质；二是对于聘任的复议人员应当有严格的限制。聘任人员必须是法律方面的专家或学者。同时，建议引入《仲裁法》中的当事人自由选择机制，即行政复议机关将聘任的行政复议人员设置名册，供当事人自主选择。由三名复议人员组成复议庭，除各自选定的复议人员外，第三名复议人员由复议机关指定的专职工作人员担任。这样，有利于确保程序公正，增强行政复议行为的社会公信力。
3、完善行政复议程序
为确保行政复议制度的效率优势，行政复议程序的设计应呈现出多元化的特征，建议引入诉讼法领域的回避制度、公开审理制度和合议制审理制度，使行政复议程序逐步向司法化程序靠近。论文代写在普通行政复议案件审理过程中，应采取公开审理为原则，书面审理为例外的做法；对事实清楚、争议不大的案件，可以书面审理。针对不同类型的行政复议案件，建立多样化的行政复议审理模式，符合行政法中“效率和公正并重、效率优先”的原则。同时，在当事人举证、质证、辩论等方面应当设计一套程序，听取双方的意见，从而实现行政复议的公开性与公正性、公平与效率的最优结合。
4、强化强制执行措施
对申请人采取强制措施，是为了确保正确行政行为能够得以实施以及国家法律能够得以有效实行；对被申请人采取强制措施，是为了保护行政相对人的合法权益，纠正错误的行政行为。由于现行行政复议制度中没有规定对被申请人强制执行措施，这就导致了当事人地位上的不平衡。因此，建议增加这方面的规定。被申请人如果拒绝履行复议决定，复议机关可以申请同级人民法院采取相应的强制措施。例如：对于应当归还的罚款或者应当给付的赔偿金的，由法院通知银行从该行政机关的帐户内划拨；对于在规定期限内不履行复议决定的，从期满之日起，可以对该行政机关科处一定数量的罚款，并对该行政机关负责人给予降级、撤职、开除的行政处分。
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