行政复议制度存在的问题(9篇)

篇一：行政复议制度存在的问题

　　

　　我国行政复议制度存在的问题与完善

　　摘要:随着我国城镇化建设逐步发展，在这个过程中，产生了拆迁、征地补偿、宅基地使用权等一系列纠纷，使得政府与老百姓之间的鱼水关系渐渐变得紧张，越来越多的行政纠纷亟待解决。

　　行政复议作为行政纠纷解决的最主要的机制，在纠纷解决的阶段中发挥着更必不可少的作用。但是，现行的行政复议制度在理论和实务中也存在着不少问题亟待解决。为了探索对行政复议制度的完备，本文首先概述了我国的行政复议制度，其次列举了行政复议法修正后我国行政复议制度存在的一些问题，并在此基础上提出完善行政复议制度的几点对策。

　　关键词:

　　行政复议；存在问题；完善对策

　　行政复议制度自建立以来，通过长期不断的修订与补充，目前已在经济救济等领域内发挥了良好的积极作用。我国通过设置行政复议制度，可以有效地将矛盾纠纷化解在行政系统内部，以较低的成本实现社会和谐的目标，推动我国的法治建设。

　　然而，在实际应用过程中，由于一些原因使得行政复议制度出现了一些不足之处，影响了自身的更广泛应用，但其在推进依法治国、减少行政违法行为，促进民主法治建设等方面所具有的重要性作用是不可否认的。所以，有必要对其存在问题及问题产生原因进行分析，更有必要采取有效的措施来不断完善行政复议制度。

　　一、行政复议的概述

　　行政复议到底是什么?通说认为它是一种“民告官”的制度，但是老百姓就怀疑是否存在“官官相护”，行政复议的公正性体现在哪儿；有观点认为行政复议是立基于行政系统内部的行政争议解决机制，既有柔性行政性质，又带有一定的司法色彩，常被视为一种行政司法行为，或司法性的行政行为。有观点认为是“上级行政机关防止和纠正下级行政机关违法的或者不当的具体行政行为”即行政机关的内部监督，但是行政人员就疑惑有了行政监察为什么还要行政复议，这种内部监督与行政检查、行政督导尤其是“政府督查”等其他行政监督行为有何

　　区别。《行政复议法》根据《宪法》的规定，初步确立了履行地方人民政府重要职能的行政复议制度的定位：一是行政权力的保障和监督功能；二是公民（包括法人和其他组织）权益保护功能（即行政救济）。

　　二、我国现行行政复议制度存在的一些问题

　　（一）行政复议程序不便于实际操作

　　第一，偏向于书面的审查方式。根据我国行政复议法的规定，行政复议原则上采用的是书面审查的办法，但是如果申请人提出要求或者是行政复议机关认为必要的，可以向相关人员调查情况。

　　行政复议的书面审查主要是指对复议案件不传唤申请人，也不传唤被申请人，同时不传唤证人和鉴定人，不进行辩论也不进行调查，只是对案卷进行查阅。书面审查有自身的优点，例如快捷，有助于提高效率，但是任何事物都具有两面性，有优点也必然存在缺点，行政复议在追求效率同时也丧失了公正性。

　　第二，非司法的复议程序。当前，我国的行政复议制度，把行政复议等同于行政系统内部的自我纠正制度，由此可见其带有相当浓厚的行政化色彩。正是由于我国的行政复议程序并不是司法化的思想，这就使得行政复议可能先天不足，例如行政复议机关在对案件进行书面审查之时可能就会先入为主，而且行政复议的程序又非常的简单，对于行政复议的证据制度规定有非常笼统。

　　（二）复议机构综合保障水平差和人员专业性欠缺

　　虽然我国行政复议制度取得了巨大的成就，但自《行政复议法》实施以后，行政复议制度在运行中也存在一些不可忽视的问题。

　　行政复议案件中会包含行政法律关系，但并不局限于此，并且国家在依法治国重大战略进程的不断加快的过程中，许多新的适应新形势的法律法规不断的颁布实施，也进一步加大了法律工作者的工作难度。但是在实践中我们发现有很大一部分的行政复议工作人员自身都不懂法，尽说些外行话，不依法办事，糊弄相对人，往往造成相对人的有限救济期限很大的浪费，加大了相对人的行政复议成本，难以保障行政复议的案件质量。

　　（三）行政复议工作中存在消极风气

　　实践中存在行政机关对行政复议工作存在懒散的工作作风，相当一部分行政复议工作的领导不具备相应的法律知识，不能依照法定程序处理复议案件。更多的在实践中出现消极应付或者互相推诿的情况，不能依行政复议程序解决行政案件纠纷，导致很多案件不能及时高效的解决，案件结果往往也无法让人心服口服，不能真正的定纷止争，这在相当的程度上阻碍了充分发挥行政复议的应有功能。

　　三、完善我国行政复议制度的有效对策

　　（一）大力推进政治经济体制建设

　　从国家宏观层次分析，大力推进政治经济体制改革，加强法律意识，大力普及法律教育，能够为行政复议制度的推广应用与完善创造良好的环境空间。首先，进一步健全社会主义民主法治制度体系，快速推动政治经济体制改革，努力为行政复议制度提供良好的法治环境、经济环境和政治环境，因为政治、经济与法律是行政复议制度顺利实行与不断完善的重要保障。国家应在对社会主义市场经济进行宏观调控的基础上，采取各种有效措施来解决其中出现的主要问题与矛盾，同时通过制定各种相关制度来不断完善社会主义市场经济制度，切实推进政治经济体制改革，完善法律立法流程。

　　（二）加强行政复议制度改革

　　除了需要从法律、政治、经济等方面来完善行政复议制度之外，其本身也需要进行不断的改革，应贯彻整体观要求,涵盖和关联行政过程,从“做好初始决定”开始,加强互动形成循环。

　　为保护行政复议工作的独立性，免受上下级政府关系的干涉，真正做到公平、公正，应建立一个相对独立的机构，专门负责行政复议工作，具有较强的独立性，对各级政府的一把手负责。行政复议机构复议案件时应严格坚守以下基本原则:“一是独立审判原则;二是专职原则；三是必须最大限度地保障行政复议机构的独立地位和职权；四是必须保持行政复议人员的专业化和相对独立性。”

　　一方面，建立以听证程序为核心的行政复议审理制度。由于长期以来行政复议人员数量较少、整体素质有待提高，物质条件有限等原因，使得行政复议制度的公正性受到了严重的影响，而听证程序的引入能够有效弥补这一缺点，提高行政复议制度的公正性与客观性，并且行政复议以解决行政争议为主要任务，其内容无疑隶属于行政程序法的范畴之内，这就更加肯定了在行政复议制度中纳入听证程序的必要性与重要性。

　　另一方面，设立专门的行政复议监督机构。监督机构的建立、监督职能的切实履行，能够有效保证行政复议制度的顺利实施与功能发挥。该机构主要负责对已确定有错的且已发挥法律效力的行政复议进行发现，并依法作出处理，从而确保行政复议出现错误时可以得到及时恰当的处理。我国可以借鉴西方发达国家在设立行政复议监督机构与监督专员方面的成功经验，如首创于瑞典的申诉专员制度等，并在此基础上进行大胆的创新与改革，使之成为符合我国实际国情，满足我国行政复议需求的人大监督专员制度。

　　（三）建立独立的行政复议审理组织

　　第一，职权范围。在行政复议过程之中，行政复议的职权范围举足轻重。行政复议的审查组织在审查相对论的复议申请之时，需要认真查看其申请是否符合复议的法律规定，如果符合需要做到尽快立案复议，如果不符合需要依法规定将该复议，尽可能的告知行政申请人采取其他的救济方法。与此同时，行政复议的审理组织不仅仅有权对复议的案件真实性进行审查，同时也有权审查与复议案件相关的证据是否真实有关联。这样的审查主要可以采用书面的审查方式，同时也可以对相关人员进行询问。

　　第二，组成和议事规则。行政复议的审理组织在组成方面也非常的重要，首先应当加强复议组成人员的素质，可以聘请高校的教授或者是社会的有识之士参与其中，可以保证复议成员的知识成分充足，同时又可以增加其独立性和公正性，有助于帮助行政复议当事人获得公正的法律支持。同时，需要加强议事规则的规范，复议审查机关的决议需要经过复议组织的会议决议才能生效。在复议表决之时，需要根据一人一票的思想来进行表决，任何人都不存在表决票之外的任何特权，不得设置领导同意制度。

　　（四）简化行政复议和行政诉讼的衔接模式

　　行政复议和行政诉讼在选择上有五种模式，每个模式对应了不同的结果，稍有不慎就可能让当事人丧失对自己权利的救济方式。早期的行政救济制度要求复议前置，但是随着实践案例不断反映出的问题，人们总结出了:因为行政复议机关自身有其特殊性，故过于苛刻的复议前置程序，在实践中给申请人增加了不必要的成本。因此，随着社会的不断发展，越来越多的国家对前置程序不再作严格的要求而是赋予了相对人一定的选择权。所以在诉讼和复议衔接模式的选择中，我们应该更多的采用相对人可以自由选择的方式，这样既能够选择合适的救济途径，从而减少申请人不必要的救济成本，简化了复议程序，从整体上缩短了复议工作的周期，提高了复议工作效率，愈发高效地解决社会矛盾。

　　（五）提高复议工作的后勤保障水平和人员的专业性

　　首先，提高复议机关的必要设备配备标准和经费预算标准。行政复议的预算应纳入相应的政府财政预算，并做好相应的费用支出的财务计划，同时应给行政复议机构配备必要的办公设备，以提高其工作效率；其次，吸收大量的优秀法律专业人才进入复议工作岗位。提高行政复议人员的入职标准，吸收更多的法律功底好、业务水平高的人员进入到行政复议机构中来，通过国家司法考试的优先录取。

　　四、结语

　　行政复议制度在处理行政纠纷案件中着实发挥了极大的作用，但是它目前所凸显的问题也是很严峻的。如果能够采取针对性的措施切实解决上述在解决具体社会问题的过程中遇到的各种复议漏洞，积极地去完备行政复议的运行模式，努力去实现行政复议机构的完全独立和复议工作队伍的素质提高，维护复议机关的公正性，对最大化发挥行政复议制度效用具有重要的影响。那么它就能够充分的发挥行政效能，对国家的法治进程也会起到一定的推进作用。现阶段在司法改革的浪潮下行政复议制度的改革与完善必将是大势所趋。

　　参考文献

　　[1]任振涯.浅析我国行政复议制度存在的问题及完善对策[J].法制博览,2019(03):177-178.

　　[2]彭俊铭.法治中国建设背景下对行政复议制度的思考[J].现代交际,2020(09):72-73.

　　[3]钱晓芳.关于行政复议制度性质与定位的新思考——基于《行政复议法》修改背景下的探讨[J].中国司法,2020(04):51-56.

　　[4]张彩霞.对我国行政复议制度的几点思考[J].法制与社会,2019(28):116-117.

　　[5]李廷智.论我国行政复议制度的完善[J].法制博览,2019(22):18-20.

　　[6]高秦伟.行政复议制度的整体观与整体设计[J].法学家,2020(03):71-84+193.

　　吕亚萍（1996-），女，陕西省西安市人，民

　　族：汉

　　职称，无。学历：在读研究生。研究方向：行政法与行政诉讼法。

篇二：行政复议制度存在的问题

　　

　　浅谈行政复议制度中存在的四大问题与四点建议

　　目前，从行政复议制度运行情况看，相对于立法机关制定行政复议制度时的立法宗旨及其内在功能，相对于当前社会普遍存在的行政争议的数量，我国行政复议的优势和潜力还远远没有发挥出来。随着社会的不断发展，现行的行政复议制度体系已难以适应实际需要，自身所存在的诸多弊端大大削弱了该制度的实际效能。笔者在本文中就行政复议制度中存在的四大问题与四点建议进行了阐述。

　　一、现行行政复议制度中存在的问题

　　目前，从行政复议制度运行情况看，相对于立法机关制定行政复议制度时的立法宗旨及其内在功能，相对于当前社会普遍存在的行政争议的数量，我国行政复议的优势和潜力还远远没有发挥出来。在正常情况下，代写硕士毕业论文在国家解决行政纠纷体系中，行政复议应该是公民的首选途径。然而，现实却并非如此。老百姓宁可选择层层上访、越级上访，也不愿意选择把案件交给行政复议机关处理。而当事人之所以不愿意通过免费、简便、快捷的行政复议解决行政纠纷，其原因肯定是多方面的。但是，最根本的原因还是行政复议制度本身所存在的缺陷。

　　1、行政复议机构及其人员的非中立地位影响公正性

　　《行政复议法》第三条规定：“依照本法履行行政复议职责的行政机关是行政复议机关。行政复议机关内负责法制工作的机构具体办理行政复议事项。”第十二条到第十五条又分别规定了行政复议管辖机关，其中包括作出具体行政行为的本级人民政府或上一级主管部门，甚至还有作出具体行政行为的行政机关本身。作为各级人民政府和行政机关的内设机构，在实行行政首长负责制的行政机关内部，行政复议机构完全听命于其所属的行政首长，对行政复议案件没有最终决定权，只有对行政复议决定的“拟订”权。因此，行政复议案件最终由复议机关的行政首长决定，而复议机构及其人员则由于缺乏相应的独立性而无权决定行政复议案件。这就严重影响了行政复议决定的公正性，致使行政复议的高效、便民等优点在实践中未能充分显露。行政复议机构，只有具备了相对的独立地位，才能在解决纠纷时保持中立，平等地对待各方当事人，才能只服从法律，不受他人的干预，其纠纷解决结果才会具有高度的可信度和权威性。

　　2、行政复议人员的整体素质影响案件办理质量

　　行政复议案件的调查处理主要是由行政复议人员完成的，然而我国现实中的行政复议机构工作人员的配置却难以保证复议工作的需要。首先是人力不足。在省、市一级的行政复议机构中，人员基本能够配置到位；代写英语论文在县一级的行政复议机构中，多数地区人员配备明显不足，难以应付复议工作的需要。然而，大量行政复议案件恰恰发生在市、县一级，人力不足的窘境难以应付。第二是素质不高。行政复议的程序性、技术性较强，要求承办人员具备较高的法律专业知识和一定的行政管理知识。可是，在现有的为数不多的行政复议人员中，却又存在着素质不高、专业化不强的问题。直到目前，我国尚没有法律规范对行政复议人员任职资格作出规定，很难保证复议机构工作人员的专业化要求的实现。缺少高素质、专业化的复议人员，势必会影响行政复议案件处理的客观与公正。

　　3、行政复议程序的缺陷难以保证行政复议的公正和效率

　　程序优先原则已经成为法律界公认的真理。只有程序正义，才能保证实体正义。《行政复议法》虽然对行政复议的申请、受理以及决定等程序做出了整体规定，但是在程序上的缺陷是显而易见的。一是未规定回避原则。如果与案件存在联系的行政复议人员仍然参与案件审理，就难以保证案件处理的公正性；

　　二是未规定公开审理原则。《行政复议法》第二十二条规定：行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。书面审理行政复议案件，仅通过查阅案件卷宗来判断具体行政行为的合法与适当，可能会导致行政复议决定的不公平，给当事人以“暗箱操作”之嫌。而且以书面方式审理复议案件，在当事人的合法权益得不到保护时，往往会指责行政复议机关官官相护，导致群众与政府之间产生隔阂和误解。

　　4、强制执行措施的部分缺失造成复议决定难以有效实施

　　《行政复议法》第三十二条规定：被申请人应当履行行政复议决定。被申请人不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定的，行政复议机关或者有关上级行政机关应当责令其限期履行。第三十三条规定：申请人逾期不起诉又不履行行政复议决定的，或者不履行最终裁决的行政复议决定的，按照下列规定分别处理：维持具体行政行为的行政复议决定，由作出具体行政行为的行政机关依法强制执行，或者申请人民法院强制执行；变更具体行政行为的行政复议决定，由行政复议机关依法强制执行，或者申请人民法院强制执行。同样的行政复议决定，不履行的处理措施却是不同的。申请人不履行可以强制执行，而被申请人不履行却只是责令其限期履行。设想一下，如果被申请人在责令其限期履行后仍不履行，应当如何处理呢？

　　二、几点建议

　　针对以上所谈及的行政复议制度中存在的问题，笔者有以下几点建议。

　　1、改革行政复议案件受理机关

　　取消部门和垂直领导机关的行政复议权，在县级以上政府内部设立统一的行政复议机关。我国已经建立起来的复议体系主要问题在于缺乏相对独立性。代写论文对于部门和垂直领导机关的复议，由于原有复杂、混乱的复议管理设置在现实运行中存在的弊端，严重影响了行政复议立法宗旨的实现，所以取消它们的行政复议权可以大大克服“官官相护”的问题。针对现有的制度体系，在政府内部设置统一的平行于各工作部门的复议机关，可以很大程度上解决复议机关的独立性问题。如此考虑机构设置，主要是因为独立的行政复议机关与行政执法主体没有利害关系，也没有自己的利益，容易体现公正、公平、公开原则，有利于提高办案效率和质量，实现公平与效率的统一。例如，我市于2007年成立的行政复议委员会就是一次有益的尝试。该委员会设主任一名，由常务副市长兼任。委员会下设办公室，办公室设在法制办。委员采取聘任制，主要是法律专家、学者和精通法律实务的政府官员，并且专家、学者占委员总数的80%以上。作为代表社会群体的法律工作者，身份的独立性可以确保在行政复议过程中不受相关利益的影响，以平等的态度对待行政行为涉及的双方当事人，最大限度地确保复议案件的公正处理，符合现代法治的基本理念。

　　2、建立行政复议人员的准入机制

　　为提高行政复议的质量，应当建立行政复议人员的准入机制。笔者认为可以分为两个方面：一是对在政府复议机关的工作人员实行资格管理制度。鉴于行政复议的准司法性质，复议决定会涉及到申请人的具体权利义务，因此，复议机关的专职工作人员应当通过司法考试，以确保复议人员的法律素质；二是对于聘任的复议人员应当有严格的限制。聘任人员必须是法律方面的专家或学者。同时，建议引入《仲裁法》中的当事人自由选择机制，即行政复议机关将聘任的行政复议人员设置名册，供当事人自主选择。由三名复议人员组成复议庭，除各自选定的复议人员外，第三名复议人员由复议机关指定的专职工作人员担任。这样，有利于确保程序公正，增强行政复议行为的社会公信力。

　　3、完善行政复议程序

　　为确保行政复议制度的效率优势，行政复议程序的设计应呈现出多元化的特征，建议引入诉讼法领域的回避制度、公开审理制度和合议制审理制度，使行政复议程序逐步向司法化程序靠近。论文代写在普通行政复议案件审理过程中，应采取公开审理为原则，书面审理为例外的做法；对事实清楚、争议不大的案件，可以书面审理。针对不同类型的行政复议案件，建立多样化的行政复议审理模式，符合行政法中“效率和公正并重、效率优先”的原则。同时，在当事人举证、质证、辩论等方面应当设计一套程序，听取双方的意见，从而实现行政复议的公开性与公正性、公平与效率的最优结合。

　　4、强化强制执行措施

　　对申请人采取强制措施，是为了确保正确行政行为能够得以实施以及国家法律能够得以有效实行；对被申请人采取强制措施，是为了保护行政相对人的合法权益，纠正错误的行政行为。由于现行行政复议制度中没有规定对被申请人强制执行措施，这就导致了当事人地位上的不平衡。因此，建议增加这方面的规定。被申请人如果拒绝履行复议决定，复议机关可以申请同级人民法院采取相应的强制措施。例如：对于应当归还的罚款或者应当给付的赔偿金的，由法院通知银行从该行政机关的帐户内划拨；对于在规定期限内不履行复议决定的，从期满之日起，可以对该行政机关科处一定数量的罚款，并对该行政机关负责人给予降级、撤职、开除的行政处分。

篇三：行政复议制度存在的问题

　　

　　行政复议目前存在的问题及对策

　　行政复议存在问题的思考

　　一、行政复议制度的产生和发展

　　在我国，行政复议制度建国初期就已产生。1950年11月15日，财政部发布的《财政部设立财政检查机构办法》第6条规定“被检查的部门，对检查机构的措施认为不当时，得具备理由，向其上级检查机构申请复核处理”。这是建国后规定的最初的行政复议制度。从60年代至70年代中后期，行政复议制度遭到破坏。这是由于当时特殊历史情况决定的，80年代以后，行政复议制度逐渐得以恢复与发展，截止目前我国已有100多部法律法规规定了行政复议的内容。1990年12月24日国务院发布了《行政复议条例》，特别是1999年10月1日《中华人民共和国行政复议法》的颁布实施将我国的依法行政推进到了一个新的阶段。

　　二、我国行政复议制度存在的问题

　　《行政复议法》实施以来，复议机关受理了大量的行政案件，解

　　决了许多行政争议，在监督和维护行政机关依法行政保护相对人的合法权益方面起到了重要的作用，并取得了一定成就。但行政复议仍存在一些问题，影响和阻碍了行政复议制度作用的有效发挥。主要表现在以下几个方面：

　　1、行政复议制度不健全、功能难以充分发挥

　　行政复议活动中，复议机关通过运用司法程序中的一系列制度，如回避制度、举证责任制度、听证制度、告知权利等制度，对申请人

　　与被申请人之间发生的行政争议的合法性与适当性进行全面地审查，并依法定程序作出处理决定以保证复议活动的合法、准确、公正的进行。但是从《行政复议法》的规定上看，上述制度中有的尚未作出规定，有的规定的不全面，不具体，存在着诸多的缺陷。

　　《行政复议法》第23条虽然对被申请人在法定期限内向复议机关提交作出具体行政行为的有关材料和证据作了一些规定，但并没有明确由被申请人提供有关证据材料是一项法定的举证义务，同时《行政复议法》对证据的种类，证据的调取，证据的保全等方面未作明确的规定，实践中对证据的效力问题也一直存在着认识上的分歧，做法也不统一，给复议机关调取证据，认定证据的效力等方面带来许多困难，影响了复议活动的正常进行以及复议效率的提高。

　　“任何人不能成为自己案件的法官”已成为一项重要的程序规则，回避制度正是这一规则的具体化，无论在民事、刑事或行政诉讼中都取得了具体的体现，《行政复议法》应当说是关于行政复议活动的程序法，但它对回避制度中的有关规定只字未提，这严重影响了行政复议的公正性。

　　《行政复议法》在复议案件立案、受理程序上作了相应的规定，但由于在制度上仍缺乏有效的监督机制，致使复议机关对复议申请人符合法定立案条件的申请仍然不按法定的程序予以立案，怕复议案件受理多了，会影响下级行政机关工作的积极性，同时根据《行政复议法》第25条的规定：“经复议的案件，复议机关决定维护原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告。”复议机关怕立案

　　后按法定程序改变的案件，申请人不服向法院提起行政诉讼自己会成为被告，因而做大量的案外的协调工作，以争取复议的“主动性”，使得复议机关在许多复议案件的立案尚采取消极的态度，能不立案尽量不立案，能推则推，能拖则拖；要么找种种理由不予受理或不予答复，要么在受理后，也尽量作维持的决定，避免当被告。

　　2、行政复议机构缺乏统一性和独立性

　　我国的行政复议机构分别隶属于各级不同的人民政府和不同的行政职能部门，各级人民政府和各级行政职能部门根据自己的实际情况设立主管行政复议的工作机构，没有一套统一的行政复议机构体系。这很难保证行政复议的公正性。

　　《行政复议法》第3条规定了行政复议负责法制工作的机构的职责，行政复议机构是行政机关内设的专门负责行政复议案件的机构，在复议活动中复议机构有调查取证，查阅文件资料组织审理复议案件，拟定复议决定，受复议机关法定代表人的委托出庭应诉的权利，即复议活动中复议机关的行政复议行为，是由行政复议机构具体地完成的，但是由于复议机构是复议机关内部设置机构，其职责仅仅是审理行政复议案件，对复议案件作出调查，审理之后，只享有提出自己意见的权利，不能以自己名义独立地行使复议权，也不能以自己的名义办理复议案件。根据《行政复议法》第28条的规定，行政复议负责法制工作的机构对行政复议案件经过调查，审理后，只提出复议意见，最后仍要由行政复议机关负责人同意或者集体讨论后决定。因此从组织体制上看，复议机构的行为只是从属于行政复议机关，依附于

　　行政复议机关。这种组织体制，不利于行政复议机构在复议活动中积极地主动地发挥作用。

　　3、行政复议管辖中存在的问题

　　我国《行政复议法》规定，对国务院各部门的行政决定不服或

　　对省级人民政府的决定不服由原作出行政决定的行政机关进行复议。由作出具体行政行为的原行政机关进行复议，这一规定违背了“任何人不能成为自己案件的法官”这一古老的行政法原则。《行政复议法》第12条规定，对县级以上地方各级人民政府职能部门的具体行政行为不服申请复议的，由同级人民政府或上一级主管部门管辖。这是复议管辖“条块结合”最典型的形式，虽然体现了民主、便民的原则，但复议机构设置过于宠大，不符合“精简、效率、统一”的机构设置原则，上下级行政机关虽然存在着领导监督关系，但往往碍于情面，监督不能到位，行政相对人认为上下级行政属一家，缺乏信任感。

　　三、完善行政复议制度的思考

　　针对我国行政复议存在的问题，需要在以下方面进一步完善这一

　　重要的行政司法制度。

　　1、建立并完善行政复议的程序保障制度

　　建立并完善程序保障制度的目的，在于保证行政复议活动的公正进行，从而更加有效地监督和维护行政机关依法行政，保护相对人的合法权益，提高行政管理活动的效率。

　　目前我国《行政复议法》在对复议程序的规定上过于简单化，没

　　有将回避制度、听证制度、证据制度、告知权利制度等程序保障制度列入复议程序当中，而往往采用书面审查方式从而忽视了对相对人权利的保护，也不利于及时查明案情，使复议流于形式，最终不能真正达到其应有的立法目的。《行政复议法》设立上述保障制度，可以充分给予行政相对人陈述申辩的机会，以增强行政复议活动的公开性与透明度，有效地保护行政相对人的合法权利，有效地对行政机关依法行使职权进行监督，发挥行政复议制度在监督行政机关依法行政的力度，实现行政机关的公平和公正。

　　2、对部分抽象行政行为的复议问题

　　既然复议制度的建立是保护公民、法人或其他组织的合法权利，监督和维护行政机关依法行政，那么在对行政机关作出的抽象行政行为的处理上也应当本着这一立法的目的，以达到应有的法律效果。

　　抽象行政行为是指行政主体针对不特定行政相对人所作出的行政行为，具有向后发生普遍性法律效力并可反复适用的特点。因而对不特定行政相对人的权利义务具有广泛而特定的重要影响。例如部分规范性文件，它的违法或不公正，往往导致具体行政行为的违法或不当，并在现行体制下将置相对人于有冤无处申辩的境地。抽象行政行为作为行政行为的一种，其合法和公正，即是依法行政的重要内容，又是依法行政的前提条件即具体行政行为合法，公正的前提条件。然而，抽象行政行为在实施过程中却又往往远离行政相对人。行政相对人对抽象行政行为的实施，几乎没有任何有效的参与机会，尽管行政主体是公众意志和利益的代表者，所作的抽象行政行为一般能够体现

　　之嫌，缺乏公正性、权威性和老百姓的信任度。因此，《行政复议法》不加区别地规定共同管辖，缺乏理论上的基础和法律上的依据，是不科学的，有必要作以下调整：对县级以上地方各级人民政府的具体行政行为不服的，由上级人民政府行使管辖权；对县级以上地方各级人民政府职能部门的具体行政行为不服的，由同级人民政府统一行使管辖权。

篇四：行政复议制度存在的问题

　　

　　行政复议调解制度存在的不足及完善措施

　　行政复议调解制度的立法原则单单在相关实施条例中指出了合法、自愿原则，以下是搜集整理的一篇探究行政复议调解制度问题的，供大家阅读参考。

　　一、引言

　　行政复议是因行政机关的不法侵害致使行政相对人权益受损，并应行政相对人的申请提供救济。对行政复议调解制度的缺陷与完善展开研究有着十分重要的现实意义。

　　二、行政复议调解制度的缺陷

　　(一)立法原则不全面

　　行政复议调解制度的立法原则研究存在一定的局限性。行政复议调解制度的立法原则单单在相关实施条例中指出了合法、自愿原则。但是实际上，按照行政法、调解理论，行政复议调解通常还应当引入诸如中立原则、公益原则等相关重要的原则。倘若在行政复议调解适用期间对另外相关原则予以忽略，极易使得产生调解缺乏公正，降低行政效率，侵害他人合法利益等不良局面。

　　(二)适用主体范围过窄

　　行政复议调解制度的适用主体不够广阔。就以《行政复议法实施条例》中第50条规定为例，规定指出行政复议机关在审理行政复议案件过程中，结合合法、自愿原则，能够就行政机关享有行政自由裁量权案件、行政赔偿或者行政补偿纠纷两类行政复议案件适用调解。另外均未规定，该项规定存在几方面问题：首先，是否全部行使自由裁量权的行政案件均适用调解;再者，除去上述两类行政复议案件之外，是否其他能够开展行政复议的案件均能够予以调解，法律同样未进行明确规定。

　　(三)程序规定过于简单

　　行政复议调解制度的程序规定可行性不足。即便《行政复议法实施条例》对行政复议调解制度予以了明确规定，然而关于行政复议调解的程序规定却是少之又少。在操作实际过程中，通常会产生某方当事人并非自愿开展调解，或由于调解程序不合理造成合法不得保护的局面。由此可见，法律对行政复议调解详细程序予以明确规定，属于健全行政复议调解制度的重要途径之一。

　　三、行政复议调解制度的完善

　　(一)完善相关法律法规

　　在《行政复议法》中对行政复议调解制度予以明确的规定，同时详尽规定对应的制度，进一步为行政复议调解制度打下上位法基础，于此对现行法律法规展开深入健全、规范，就好比湖北、安徽等省份颁布了相关政府规章，借助实际的立法手段促使调解制度适用范围逐步扩大，丰富了调解制度所需结合的原则，强调了行政复议机构的审查权，当事人相关程序性权利好比了解案情、全力参与及陈述表达等，引入了以合意为基础产生的调解协议成立、生效要件等。就以上海市而言，在“某信息技术公司因不服上海市工商局暂扣营业执照行为申请行政复议”案、“王某不服上海市某区公安分局作出治安拘留处罚申请复议”案中，这些典型的案件很好地体现了上海市行政复议调解遵循的自愿、合法、公平公正、诚实信用原则。

　　(二)明确制度适用范围

　　1.对原本行政复议调解制度适用范围予以保留。相关法律法规明确指出能够适用调解制度的两方面案件。一方面为自然人、法人或相关组织对行政机构作出实际行政行为不服提出行政复议的案件;一方面为当事人相互行政补偿、赔偿纠纷的案件。

　　2.扩大行政复议调解制度适用新范围。结合调解制度实践应用，下述几类案件可适用行政调解：a.行政机构对法定职责不予履行的案件;b.适用法律内容存在争议或者难度的案件;c.实际行政行为存在细微不足的案件等。

　　3.对不适用行政复议调解的行政行为予以明确排除。

　　此类行政行为包括：a.对职权进行逾越相关行政行为;b.有着充分证据，且事实明确的相关羁束性行政行为;c.牵涉公共利益的相关行政行为。

　　(三)强化制度的程序建设

　　1.确立调解程序启动途径。即确立依申请启动途径、依职能启动途径。依申请启动指的是行政纠纷只要进入至行政复议程序，不管哪一方当事人经口头、书面形式申请调解，复议部门再就案件开展审查，就案件若适合开展调解，调解便正式启动。依职能启动指的是行政复议部门经审查案件，得出适合开展调解，进而对当事人给予调解建议，若当事人双方均同意，那么调解程序便开启，而有任意一方不同意，便无法展开调解。

　　2.确立调解程序时间限制。经对调解时间限制予以明确的规定，有效防止产生“久调不决”的状况。

　　3.确立调解方式。好比采取选取面对面方式开展调解，从而于一个利益平衡出构筑协调协议。

　　四、结语

　　总而言之，我国行政复议调解制度出现了发展瓶颈，鉴于此，相关人员务必要不断钻研研究、总结经验，清楚认识行政复议调解制度的缺陷，“完善相关法律法规”、“明确制度适用范围”、“强化制度的程序建设”等，积极推动行政复议制度有序、健康发展。

　　[]

　　[1]牟文彬.行政复议中的调解机制探究[J].长春工业大学学报(社会科学版),2012,(06):7.

　　[2]王锴.论行政复议的和解制度[J].暨南学报(哲学社会科学版),2012(04):162-163.

　　[3]张毫.对完善我国行政复议制度的几点思考[J].当代法学，2014(3):58.

　　[4]郑伟.试论行政复议调解机制的价值及其制度完善[J].淮阴工学院学报，2010(04):24-28.

篇五：行政复议制度存在的问题

　　

　　当前行政复议制度主要问题及改进措施（共5篇）

　　措施，期望能够对行政复议制度的进步贡献一点自己的小小力量。

　　一、研究目的及意义

　　行政复议制度是行政机关内部自我纠正错误的一种监督制度。其

　　对行政相对人权利的保护来得更直接、更有效，对纠正行政机关的错误行为更有力、更快捷。3同时对于促进行政机关进行行政工作，对于政府树立良好的政府形象都具有十分重要的作用。

　　我国设立行政复议制度的最初目的是为了配合行政诉讼制度，与行政诉讼制度配套完成行政法相关制度的建立。其目的是为了减少审判机关工作量、减轻申请人诉累和支出，最大限度方便申请人维护自身合法权益的一种行政救济手段。4但随着我国政治、经济、文化的发展，行政复议制度的完善，其作用已经远远超过建立之初的目的，成为行政机关内部监督的重要机制，也成为行政相对人可选的行政争议解决方式之一。行政复议制度已经成为我国维护相对人合法权益，促进社会和谐发展，保障我国社会各项制度持续发展的重要手段。

　　二、国内外研究现状

　　在国外，一些先进的行政复议制度，一些先锋的专家理念很值得我们学习和研究，对于推动我国的行政复议制度建设具有积极的促进作用。

　　比如，日本具有“行政委员会”部门，此部门就具有“独立性”、“立法性和准司法性”的权力；日本的“行政救济”都需要具有一定的争讼过程，所做的裁决、决定也相比较一般的行政行为具有更强的效果。5韩国的行政复议程序与中国有相通之处，但其审理更为灵活，如果案件复杂则采用复杂的审理方式，如果案件简单则采用简单明了的书面审理方式，提高了审理案件的效率；其审理过程也更为公正、公开。6英国与中国行政复议相对应的制度，被称为“reconsideration”，是对行政机构所做决定的一种内审制度。其强调的是强调司法审查与裁判相结合的上诉制度，而复议制度在欧美等国都比较薄弱。欧美等国看中的是法庭中的抗辩过程，对于复议制度则较为忽略。7通过国内外行政复议制度的对比，我们应当吸取其精华之处，去除与我国国情不相合的部分，力争对我国行政复议制度进行不断的改革和圆满，让行政复议能够更好地为人们服务。本论文也正是在整理比较国内外研究现状的基础上，运用文献法和综述法论述行政复议制

　　度存在的问题，并在此基础上提出行政复议问题的对策建议。

　　三、当前我国行政复议制度的主要问题

　　各级行政复议机关通过引导和解决社会管理部门与老百姓维护自身利益之间所产生矛盾,化解了许多社会矛盾,行政复议法从1999年10月实施后,行政复议机关审理结案率大大提高且行政复议机关审理的行政复议案件有了大幅增长2。这可以从1999年度部分省市处理行政复议案件的统计中看出3。同时行政复议的方法是老百姓解决行政争议,保护合法权益的首选途径，因为它解决行政争议节省金钱，简便迅速4。尽管行政复议工作有了一定起色,但就全国范围来说,行

　　23张涛.行政复议制度问题研究[D].黑龙江大学，2005：10-14.许研研.从行政复议的价值定位谈我国行政复议制度之完善[D].山东大学，2006：17-19.4宋丽琼.我国行政复议制度的不足与完善[D].贵州大学，2007：32-33.政复议尚未引起足够重视和广泛注意,致使其有效监督作用还没有得到充分发挥。

　　（一）行政复议案件数量少

　　随着行政管理模式的改变和经济体制的转换5,行政争议大量增加，但由于公民法律意识不强，法律素质不高,不了解行政复议法,不知道利用行政复议这种经济、简捷的手段保护自己的权益和挽回自己的损失，导致行政复议受案率不高,复议案件涉及范围狭窄。我们知道,在没有申请人的申请的前提下,行政机关不主动行使复议权,即“不告不理”。二是人们的思想行为和我国民主法制建设的进程受到传统思想的影响，首先是受到封建等级思想的影响,认为行政机关就是管公民的,公民就是被管的,公民再告还得受行政机关管辖,其次是受到轻法贱讼意识的影响,在传统上，人们认为“无刑”为要、“无讼”为高、“讼为贱”，“和为贵”。据有关单位开展的问卷红调查显示,当问及被调查人“当您认为行政机关和行政执法人员的具体行政行为侵犯了您或您所在单位的合法权益时,您通常采取哪种方式”时,只有20.1%的人选择了“行政诉讼或依法提起行政复议”,有21.5%的人选择了“疏通关系,免得再找麻烦”,还有不少的人甚至选择了“忍气吞声,自认倒霉”等,正是我国这种传统法律文化深深地阻碍公民依法维护自身权益。导致公民能忍

　　则忍,不敢轻易与官打官司,使不当或违法的行政行为失去了应有监督和救济。三是行政机关不遵守法定程序,特别是不履行告知义务。《行政处罚法》第三十一条规定：行政机关

　　AdministrativeReviewCouncil.BetterDecision:ReviewofCommonwealthMeritsReviewTribunals-ReportNo.39，1995：121-122.5在作出行政处罚决定之前,应当告知当事人作出处罚决定的事实、依据和理由，并告知当事人依法享有的权利。根据法律规定,当事人享有的权利包括申辩权、陈述权,以及对处罚不服的申请复议权和起诉权；实践中,有的行政机关在作出行政处罚决定之前,不履行告知义务,使得相对人不知行政复议程序,以致于在不服的情况下,未能在法定期限内提出复议申请,也有的行政机关在行政处罚决定前告知申请人错误的申请期限、途径等,致使当事人不能正确行使申请权6。

　　（二）行政复议管辖不合理

　　“复议管辖，即复议机关受理案件的权限与分工”，（1）所以受理行政复议案件的行政机关能否公正地处理行政争议，谁来保护行政相对人的合法权益以及谁来处理行政争议等问题是由行政复议管辖直接决定的。如果管辖权限设置的不合理，行政复议制度的公正性就会直接受到影响。

　　1各级行政机关自我监督，不利于行政复议监督作用的开展

　　行政复议的根本目的是追求公平、公正，其公正即包括实体意义上的公正也包括程序意义上的公正。行政相对人进行行政复议，希望可以借由行政机关的上级单位或者管辖单位对机关的行政行为进行审查，核实行政机关的实际执法情况，借以给予行政相对人一个公平的判决。但是，当前行政机关拜托不了其内在的隶属关系，虽然行政相对人的复议机关是上级机关，但是上级机关往往照顾单位之间的“面子”而让行为机关予以说明原因，甚至内部“指导”工作，造成

　　6应松年主编.四国行政法[M].中国政法大学出版社,2005：54-55.行政复议的实质成为行政机关的自我监督，缺乏行政机关的监督机制。一些省部级的行政行为复议机关依然为省部级行政机构，虽然控制了国务院的大量的具体行政事务，但是造成很多省部级机关不服复议机构的复议决定，或者人为因素希望复议机构撤回复议决定，希望行政复议机构“支持工作”，这些因素都导致行政复议的监督作用成为一种“走过场”，行政复议形同虚设，行政相对人的合法权益得不到保障，使得行政复议制度监督行政机关依法行使职权的工作变得困难重重。

　　2、实行“条条”管辖，使得行政复议制度的救济与监督作用不嘉

　　根据《行政复议法》第12条的规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向上一级主管部门申请行政复议。对海关、金融、国税、外汇管理等实行垂直领导的行政机关和国家安全机关的具体行政行为不服的，应当向上一级主管部门申请行政复议”。这样的“条条”管辖制度设计，比较适宜由上级主管部门管辖，能减少地方保护主义的牵制，主要是针对专业领域的行政纠纷。但是，我国行政复议体制度由于受制约于领导体制，行政隶属关系不仅存在于垂直领导的上下级行政机关之间，而且也存在于非垂直领导的上下级政府工作部门之间7。这些关系会导致作为复议机关的上级行政机关与作为被申请人的下级行政机关对于同一业务的共同认知，甚至是下级机关在作出具体行政行为之前，已

　　7张越编著.英国行政法[M].中国政法大学出版社,2004：85-87.经向上级机关请示汇报过，经上级机关同意后，才作出了具体的行政复议行为，这样下级机关所做的工作都只不过是在贯彻上级机关的意图罢了。“这种业务上的密切关系，不仅不能有效纠正下级行政机关的违法行为，反而部门利益保护的可能性更大，因为这往往连带着利益上的一致，使得人情的问题也肆虐其间，致使复议决定只维持、不撤销的现象司空见惯”。

　　（三）行政复议机关设置不科学

　　行政复议职能不仅存在于国务院和省、市、县等四级政府也存在于国务院和省、市等三级政府的工作部门，这种行政复议职能的模式使得人员配置和行政复议资源的成本大大增加。“据初步统计，有行政复议权的机关有1.8万多个，但地方三级政府的专职行政复议人员仅有1532人，区县级人民政府的行政复议力量严重不足，专职行政复议人员数量平均仅有0.2人”，行政机关的设置庞杂，造成很大的人力、财力、物力的浪费，行政复议制度执行起来困难重重。

　　有些行政复议机关受案量大，表现出人员紧缺的情况，有些行政复议机关受案量小、人员闲置，于是大量的行政复议人力资源被浪费。执法检查组曾在15个省（市、区）、163个设区的市（州、地区）、1407个县（市、区）开展了数据统计，共收集行政复议有关数据51350个，发放调查问卷4800余份，在中国人大网征集网民反馈意见3123条。行政复议法实施14年来，全国各级行政复议机关共收到行政复议申请112万件，其中受理101万件，审结92万件。但一些偏远地区的受案率较低，不足总案件的3%，这样造成全国范围内行政复议

　　机关的工作状态不均衡，行政复议工作地区开展情况差别较大。

　　二、针对当前行政复议问题提出的改进措施

　　保障和监督行政机关依法行使职权、保护法人、公民和其他组织的合法权益，纠正和防止不当的或者违法的具体行政行为,是我国行政复议的目的,但在实践中,总是存在着一些上述问题,这种情况实在与行政复议法的立法初衷相悖。为了更好地实现行政复议制度,我针对上述问题及其形成的原因,提出一些解决问题的基本对策。

　　(一)加强行政复议宣传力度,树立行政复议意识

　　作为行政相对人的公民必须懂法、知法,这是因为通过行政复议保护公民的合法权益,必须以公民依法提出行政复议申请为前提,这样就要求申请人能拿起法律武器自觉地抵制不当和违法的具体行政行为的侵犯,具备一定的法律素质和法律意识。要提高全民的法律意识和法律素质,必须普及行政复议法，加强全民的法制教育。法律的实施效果,依法治国的进程和法治国家目标的实现和全民法律素质和法律意识的状况息息相关。

　　1.发挥新闻媒介的作用,大力宣传行政复议法

　　新闻媒介能有效地宣传国家的各项法律和法规、方针、政策。我国也要通过新闻媒介向公民宣传解释和广泛传播行政复议法,使其在判断善恶是非时能从法的视角出发,自觉运用行政复议维护自己的合法权益,使行政机关更好的依法行政8。

　　2.利用学校和社区阵地,广泛开展行政复议法教育(意)莫诺?卡佩莱蒂(MauroCappelletti)著,徐昕,王奕译.比较法视野中的司法程序[M].清华大学出版社,2005：1221-1226.8学校和社区也是宣传行政复议法的重要阵地，社区发展迅猛，要充分利用社区和抓住学校这两块阵地，积极开展行政复议法教育，让行政复议法深入人心。

　　二、确定救济和解决行政争议作为行政复议制度的主导功能定位

　　功能定位直接体现的是立法者立法的意图，立法意图作为一部法律的立法宗旨，法律所有的追求和制度设计的效果都将围绕着立法宗旨展开，因此，功能定位一定要准确、有序开展。

　　从立法意图上来说，我国行政复议所进行的内容应当是围绕行政展开的，《关于中华人民共和国行政复议法〉（草案）的说明》也明确指出：“不宜、也不必搬用司法机关的办案程序，使行政复议司法化’”，由此可见，立法者的立法目的是将行政复议定位于行政功能化的。其次，立法者的立法目的是希望除去特殊规定之外，行政复议并不具有终局性质，如果行政相对人依然对行政复议决定不服，则可以提起行政诉讼，行政复议依然区别于行政诉讼。第三，整个行政复议都是在行政权的监督与支配下进行的，这其中排除了司法权和立法权干预的余地，容易滋生腐败。

　　域外6国的功能定位可以为我国所借鉴，但同时要结合我国国情进行改革和创新。我国作为民主专政的社会主义国家，制定法律的根本要求就是要为人民服务，就是要立足于我国的基本国情和国家性质，不能简单的依照外国的法律条款进行功能定位，我国行政复议的功能定位应当着眼于行政相对人，将其定位为保护行政相对人的合法权益。制定相关法律制度保障行政相对人的权益能够得到实现，我国

　　的行政复议制度应当围绕救济和解决行政争议这一功能展开。通过纠正不当或违法行政行为的形式，利用行政机关内部层级监督赋予行政复议机关的权利，来最终实现救济。行政复议制度在程序设计上应更偏向于司法化，从而做到效率与公正兼顾，确保已经受到违法或者不当行政行为侵害的合法权益或者保护行政相对人的合法权益不受损害，达到

　　解决行政争议的目的。只有这样，我国的行政复议制度才能立足于国情，在我国现实土壤中得到长足的发展，并对行政机关依法起到有效的制约作用。26三、设立独立的行政复议审理组织

　　一方面由于现有行政复议机构多、人员少、案件分布不均衡的情况，促使现行的行政复议体制不得不加以调整。更重要的是目前的行政复议制度在各地频繁发生能不受理的就不受理、能维持的就维持、较低的纠错率等情况，这是从古至今，老百姓一直担心的“官官相护”的现象9，担心上级部门庇护下级部门，总是“大事化小，小事化了”，所以老百姓对行政机关自我纠错的制度一直心存疑虑，这问题也成为制约行政复议功能发挥的瓶颈。而美国行政法官制度和韩国行政复议委员会都采用专门人员或者独立于行政机关的专门组织审理行政复议案件，这对我国行政复议委员会的发展提供了良好的借鉴。现阶段，我国也不断在进行行政复议委员会试点工作，2013年12月28日，张德江委员长在十二届全国人大常委会第六次会议闭幕会上的讲话中强调指出，要从坚持法治国家、法治政府、法治社会

　　9丁婕译,小岛武司,伊藤真编.诉讼外纠纷解决法[M].中国政法大学出版社,2005：298-305.一体建设的高度，宣传好实施好行政复议法。完善行政复议制度是解决政府与行政相对人的第一道防线，行政复议委员会要做好行政复议工作，要坚持依法审查、公正裁决，该纠错的要坚决纠错，该公开的要依法公开。要让群众在每一起行政纠纷案件处理中感受到公平正义。

　　据此，整合行政复议资源，有效合并行政复议人员，建立独立的行政复议委员会，引入专家学者决策制度，集中审理、受理行政复议案件，是解决复议制度发展瓶颈的有效办法。而且，从域外国家经验看，独立的行政复议机关对行政纠纷作出的裁决，行政相对人也会更信服。这也证明了独立的行政复议机关能最大可能地降低其他行政机关及组织对行政复议程序的影响，更有利于保护行政相对人的合法权益，大大地提高了行政复议制度的公信力。

　　结论

　　在《行政复议法》出台后的，11年间，【上文举例子，结论部分总结上文】随着时间的推移，行政复议制度已经无可取代，它是行政机关解决行政争议，运用行政层级监督职能、保护行政相对人合法权益的重要手段。为了更好的发挥行政复议制度的作用，本文通过借鉴域外国家经验，坚持以公正、高效达到救济目的的主导功能为原则，确立了修改行政复议制度的指导思想，重构了行政复议主体，丰富了部分行政复议程序制度，调整了与行政诉讼制度的衔接关系。虽然，有些想法将遇到巨大的困难，或不能一步实现，但是，希望这些建议能够使得行政复议制度得到进一步完善。通过大家的共同努力，将行政复议制度打造为符合我国基本国情和人民群众期望、符合我国文化背景的高效、公正的行政救济制度。

　　参考文献

　　[1]张越著：《行政复议法学》，中国法制出版社

　　2007年版，第

　　194页.[2]原国务院法制办公室主任杨景宇：《关于<中华人民共和国行政复议法（草案）>的说明》，1998年10月27日全国人大常委会第5次会议上.[3]《国务院法制办公室关于在部分省、直辖市开展行政复议委员会试点工作的通知》（国法〔2008〕71号）.[4]郑志耿、储厚冰著：《我国行政复议制度缺失分析与完善思考》，载《法学研究》2004年第2期，第153页.[5]廖中洪.“禁止不利益变更”原则若干问题研究[J].现代法学，2009，7(01):152-153.[6]朱志权,吴晓军.行政诉讼调解制度的反思与构建[J].东华理工大学学报(社会科学版)，2008，4(04):58-61.[7]周兰领.行政复议强制前置模式的重建[J].长安大学学报(社会科学版)，2008，7(04):1236-1238.[8]邓海娟.《行政复议实施条例》的创新与不足——以行政复议和解与行政复议调解为视角[J].行政与法，2008，4(10)：98-101.[9]王建学.从行政调解专员到基本权利保护专员——法国行政调解专员制度改革述评[J].国家行政学院学报，2008，7(05)：25-29.[10]王跃.比较法视野中的行政诉讼调解制度[J].求索，2008，7(07):96-102.[11]贾建平.行政复议和解制度设计[J].北京人民警察学院学报，2008，8(04):99-110.[12]杨海坤.中国行政诉讼调解制度探讨[J].法学论坛，2008，7(03):65-67.[13]孟鸿志,王欢.

　　我国行政复议制度的功能定位与重构——基于法律文本的分析[J].法学论坛，2008，21(03)：165-169.[14]施建辉.行政救济中的和解与调解[J].法学论坛，2008，11(03):65-67.[15]赵雯.中日韩行政复议制度比较研究——从借鉴的角度[D].山西大学，2009：58-59.[16]张莹.我国行政复议制度完善问题研究[D].苏州大学，2009：44-46.[17]张涛.行政复议制度问题研究[D].黑龙江大学，2005：10-14.[18]许研研.从行政复议的价值定位谈我国行政复议制度之完善[D].山东大学，2006：17-19.[19]宋丽琼.我国行政复议制度的不足与完善[D].贵州大学，2007：32-33.[20]AdministrativeReviewCouncil.BetterDecision:ReviewofCommonwealthMeritsReviewTribunals-ReportNo.39，1995：121-122.[21]应松年主编.四国行政法[M].中国政法大学出版社,2005：

　　54-55.[22]罗豪才主编.现代行政法制的发展趋势[M].法律出版社,2004：74-79.[23]张越编著.英国行政法[M].中国政法大学出版社,2004：85-87.[24]逄博.论我国行政复议制度存在的主要问题及解决建议[D].中国政法大学，2010：21-23.[25](意)莫诺·卡佩莱蒂(MauroCappelletti)著,徐昕,王奕译.比较法视野中的司法程序[M].清华大学出版社,2005：1221-1226.[26]雷丰超.行政确认行为应纳入行政诉讼范围——对岳阳市107国道管理处诉岳阳县公安局案的法律分析[J].行政法学研究，2004，4(02):25-26.[27]丁婕译,小岛武司,伊藤真编.诉讼外纠纷解决法[M].中国政法大学出版社,2005：298-305.[28]青锋,方军,张越编著.韩国行政复议制度[M].中国法制出版社,2005：369-378.第二篇：当前质量管理存在问题和改进措施

　　产品质量管理存在问题和改进措施

　　产品质量和交期是影响企业信誉、制约企业发展的关键要素，从产品质量角度来讲，影响其高低的无非是“人、机、料、法、环”五大要素。以下对本公司在这五个方面存在的问题和解决方法进行一下分析。

　　首先是人的因素，这是五大要素里排在首位的因素

　　人是最难管理的，他受知识、技能、经验、性格、情绪等诸多因素的影响。本公司在人员管理上可能不同程度的存在如下问题：一是人员职责不清、分工不细，许多工作看似有人管、实则无人管。比如现在实行工序管理，那么班组长的职责是什么，熔化、浇注人员的职责是什么，冷铁谁来管、浇冒口谁来管，不合适谁来协调解决…二是质量相关人员责任意识不强，质量工作被动应付，抓不住重点。比如当前质量问题的重点是什么，如何解决、谁来组织解决。我认为当前跑火问题就是一个重点，对于哈斯产品，尺寸、涨箱问题也是一个重点，这些问题的解决可能涉及到许多因素，比如砂箱不规范、无法锁箱，压箱铁不够，由浇注人员更换压箱铁等，但这个问题涉及到大部分产品，长期的结果会造成大量的废品，所以还是需要组织相关人员商讨解决的办法。至于单个铸件的气孔、砂眼，也需要分析解决，但不是重点。三是操作者技能经验不足，操作随意，不服从管理。比如椿箱前对模型的清扫，尽管多次要求，仍然有许多模型起箱后上面有许多浮砂就重新放箱造型了；起箱后要求箱口朝上放置，但为了省事，仍有许多箱起模后箱口向下放置，从而造成砂型脱裤、变形。

　　其次是设备问题，设备是质量管理的一个重要因素

　　设备经常出现故障既影响生产，也影响质量。目前公司设备存在的问题首先是小马拉大车问题，树脂砂的混砂机、天车、炉子、浇包等，都适合干比较大的产品，而不适合干小件，但由于市场的原因，这个问题比较难以解决。其次是许多设备年久失修，带病运转，不能发挥正常的作用。如再生机设备、除尘设备等。一些新装或改造的设备缺乏日常的维护和保养，并且设备的许多功能现在都没有了，如混砂机的快慢档、树脂调节、手动自动转换等。三是一些关键的生产设备不能定期保养和更换易损件，如混砂机的搅刀和搅笼。这些都会对产品质量造成影响。

　　材料也是影响质量的一个关键因素

　　目前应该考虑的是如何保证原材物料的质量稳定，防止因市场和资金的原因造成材料的质量波动。这个在别的厂已有过先例，前几年在一个铸造厂因增碳剂质量问题造成出口铸件批量报废（硬度偏高），教训是比较深刻的。

　　方式方法也是质量管理的一个重要因素

　　工艺是对铸件质量影响较大的一个因素，一个好的工艺不但能保证质量稳定，还能增加产品的出品率，提高效益。目前公司在这方面存在的问题主要是一些老产品，没有工艺文件，出现质量问题有人认为是操作问题，有人认为是工艺问题，这需要从整个过程的操作是否规范、不规范的操作对产品影响多大来综合判定。如果是工艺不合理或该工艺不能充分保证产品质量，那就要毫不犹豫的对工艺进行调整。如果属于操作问题，那就要分析问题出现在那里，如何避免。内部沟通也是需要加强的，比如一种新产品来了，它的技术文件、质量要求、工期等要及时传递到相关人员手中，并且由职能部门制定质量计划，质量计划通常包括工艺方案制定、砂箱工装制作、模具制作、首件试制、首件检验等，这些过程的进度安排要留出工艺改进、模具调整、再制作的时间。再比如内废和外废的质量反馈和质量投诉，由什么部门，什么人及时将这些信息传递到相关人员，微信是一种方式，但有时可能说不清楚，可能需要比如邮件、纸质文件进行传递。

　　第五是环境问题

　　目前环境问题主要是现场粉尘较大，照明不足这两个问题。粉尘较大不但对人有影响，对设备也是有影响的，尤其对设备的控制系统和传动系统。照明问题则直接影响操作者作业的精细程度、尤其对作业后的检查，如下芯和合箱。

　　以上问题有些是铸造行业的共性问题，有的是我们自身存在的问题，针对以上存在的问题，拟提出如下解决措施：

　　1、由职能部门负责，对生产、检验、质量、技术等部门与质量有关的人员职责进行界定，尤其对车间主任、各工序的班组长所需要负责的工作进行详细规定，并由本人签字确认，使其起到应有的作用。

　　2、对生产中出现频次较高或影响较大、造成后果较大的质量问题，要由质量部门组织技术、检验、生产相关人员进行讨论，分析原因、采取措施，并对结果进行验证。这样的讨论会每周至少开一次，召开时由质量部门汇总一周来发生的所有内外废及其它质量投诉，由与会

　　者进行分析原因，提出改进措施，并对这些措施落实到的部门和人员进行规定和限期整改；在下一次质量会时要对上次质量会确定改进的质量问题进行评估和总结。以上质量会要有记录，责任人要签字。虽然公司建有微信群，一些生产和质量问题能很快反馈，但这样的质量会我认为还是有必要的。

　　3、对操作者，尤其班组长进行培训，使其严格按操作规程进行操作。班组长是质量管理中承上启下的人员，在质量管理中起着非常重要的作用，要使工艺要求和操作规程得到不折不扣的实施，首先要使班组长提高认识，并督促操作者去实施。如果一些工艺要求和操作规程或制度，班组长都不能很好的去执行，让操作者去执行就只能是一句空话。

　　4、加强对班组长的考核，使其收入不但与产量挂钩、更与质量挂钩，只要是工序内出的质量问题，班组长是第一责任人。其次对班组内人员要细化考核，比如合箱工序，可以分成几个组，对每组的产量和质量进行考核，这样就能促使下工序检查上工序。不合格的产品下工序有权拒绝使用。对有争议的，比如型芯、冷铁，可由现场技术人员进行判定。

　　5、有模型修理人员长盯现场，每天生产前对现场使用的模型和芯盒进行检查，对损坏的模型和芯盒及时修复。有专门负责冷铁和陶瓷浇口的人员，当冷铁不足或不合格时能在最短时间内解决。

　　6、恢复再生和除尘设备的功能，保证再生砂的质量（灼减量低于3.0%，如果能小于2.5%更好），逐步恢复混砂机各种调节按钮的功能，如自动手动转换、快慢档转换、树脂流量调节等，建议将树脂流量的调整全部改成数显变频调节，这样既可以直观检查树脂流量的变化，控制树脂、固化剂、再生砂加入比例，提高树脂砂质量，又能有效控制树脂用量，降低成本。

　　7、生产部门加强过程质量控制，并及时向技术、质量部门/人员提供工艺改进所需要的各种数据，如炉前成分、浇注温度、浇注时间、打箱时间等，尤其首件试制时，检验部门要向技术、质量管理人员及时反馈检验结果、包括外观、尺寸、性能，必要时包括金相检查结果。

　　8、一些大的、重要的产品，制定工艺文件时，应根据产品的技术要求、质量要求、工期要求进行充分的讨论，在考虑各种影响因素后，选取最佳的工艺方案。考虑到工期的要求，首件产品应对工艺制定、模型制作、首件试制、清理检验的日期做出计划（质量计划）。

　　9、在入库前，对新进厂模型尺寸、工艺及模具质量进行检查，尤其对模具的尺寸进行检查，在确保模具尺寸、工艺等符合要求时，才可投入生产。

　　10、客服部门应及时向技术、质量、生产部门反馈接到的外废和客户投诉，除微信外，一些大的质量问题、大的客户投诉，可以用邮件、纸质打印进行沟通。质量部门应及时组织相关部门和人员分析原因、提出纠正预防的措施，并进行改进。

　　11、对生产现场的照明进行检查，在光线较弱的工序，尤其下芯合箱工序加强照明，以确保操作准确和到位。

　　12、在现场画出责任区，规定操作人员在作业过程中和过程后，做到工完场净。现场使用的材料和工具放至规定区域，这些规定的区域应使用划线或标牌的形式进行标识，并规定责任人。以上区域划分和材料、工具放置位置及责任人可以在看板上画出。公司组织职能部门和人员每周进行检查，已督促落实。

　　考虑到人员、资金、设备的原因，以上措施可以分步实施。有资源类需求的问题，如5、6、9、11，可以逐步解决。尤其第6项，可以制定计划作为一个长期目标，其它不需要大的人力物力就可解决的，可以尽快实施。

　　第三篇：问题及改进措施

　　当前信贷管理工作中存在的问题及改进措施

　　为有效规避信贷风险，提高信贷资产质量，近年来，省联社制定出台了多项信贷管理制度和办法，各县级联社立足自身实际，也实行了严格的信贷管理考核办法，全体信贷人员认真执行各项制度，信贷管理日趋规范、信贷质量不断提高。然而，在近期省联社组织的信贷专项检查中，发现基层社信贷管理方面仍存在着诸多问题，致使信贷潜在风险增加，不良贷款持续反弹。笔者对在检查中发现的问题进行

　　概括总结，并提出改进措施。

　　一、信贷管理中存在的问题

　　（一）制度办法学习不透，做不到融汇贯通。

　　基层信用社未组织信贷人员对省联社印发的各种信贷制度进行学习讨论，没有吃透文件精神，许多新东西不能充分理解和认识，只凭原有经验办理业务，致使执行中总是存在这样或那样的问题。各级联社虽举办过多次信贷业务培训，但信贷员把培训看作是只写写笔记而已，没有真正掌握新的业务要领，更不能做到理论联系实际，甚至个别信贷员连借款合同与担保合同都不会规范填写。

　　（二）“三查”制度执行不严，做不到真实有效。

　　一是在贷前调查工作中未能按照调查内容进行调查。信贷人员仅凭借款人口述与报告为依据，主观臆断发放贷款。审批贷款中，仅知道借款人的手机号码，其它情况一概不知。二是个别社到现在仍未执行贷款双人调查、办理制度。只是由一个信贷员前去办理各项贷款手续，回来由另一个信贷员进行签字，致使贷款手续和借款合同存在风险。三是贷后检查不真实。部分信用社主任与信贷员认为贷后检查只是应付差事而已，主要体现在贷后检查报告内容简单、空洞，有的信用社甚至没有贷后检查。四是贷款催收通知书签发不及时，未能较好执行半年签发一次通知书的规定。

　　（三）信贷档案管理不当，做不到规范完整。

　　一是信贷档案归档不及时。信贷员在办理完业务登记后，未及时交信贷内勤存档保管。二是信贷档案资料不全。信贷内勤不能按照档案清单内容进行资料整理，存放混乱，造成档案缺项或少项。三是未能执行定时对帐制度。未对信贷档案帐实按照会计原则进行对帐。有的社两个月未对信贷档案帐实进行核对。四是档案要素不全。签章、签字不全，日期填写不规范等。

　　（四）不良贷款责任不清，做不到管理连续。

　　部分社借款没有认定好责任人，造成不良贷款管理脱节。特别是信贷人员工作调动原因，造成老贷款无人问津，新的信贷员对不良贷款的管理只是从表面上对超过诉讼时效的向联社申请诉讼。由于责任

　　不明，造成信贷员不是千方百计清收不良贷款，清收措施过于单一，只是把起诉判决做为清收手段，没有按省联社提出的如债权拍卖、委托清收、招标清收、打包处理等方式进行清收。

　　二、信贷管理的改进措施

　　鉴于上述存在的问题，笔者立足信用社实际，提出如下改进措施：

　　（一）强化信贷制度学习，做到学以致用。

　　基层社要制定信贷学习制度，每月必须组织一次信贷员集中学习，对各种信贷知识达到真正掌握、熟练运用。县级联社每年要组织3-4次全体信贷人员集中培训，训后通考，不合格的取消信贷员资格。通过学考、考学，使全体信贷员熟谙各种信贷政策和管理要求，做到融会贯通，学以致用。

　　（二）强化“三查”制度落实，做到执行到位。

　　一是各县级联社要从岗位职责入手，完善“三查”制度，每一岗位必须对制度承担落实责任，让制度真正落到实处。二是贷款贷前调查必须由双人实地调查办理，共同签字负责，决不允许出现单人办理的情况。三是贷后检查不但要对正常贷款进行检查，重要的是对不良贷款进行贷后检查，对落实岗位责任的贷款要求岗位信贷员对岗位贷款作出真实的评价，出具借款形成不良的原因、现状、担保状况、今后处置方式及采取措施，要写出一份完整的贷后调查报告存档并交联社资产保全部。四是做好贷款日常检查。对于公司类贷款要每季度全面检查一次，首次跟踪检查后不足一个月，可免当季检查；低风险（质押贷款、承兑汇票贴现）借款到期后，未归还的要进行日常检查；个人类客户50万元以下，按照借款到期前、延期后及发生不按期结息的客户要进行催收和日常检查。

　　（三）强化信贷档案管理，做到归整有序。

　　一是更新观念，落实责任。提高档案员对信贷档案工作重要性的认识，使其认识到做好档案管理工作是依法收贷，降低信贷风险程度和减少信贷资产损失法律依据。同时，落实信贷档案管理员的管理责任，对玩忽职守者进行严肃处理。二是加强对档案员规范化操作、法律意识和法律知识的培训，化被动为主动，提高档案管理员的业务素

　　质和工作责任心，加大对信贷档案资料收集的力度，确保信贷档案的齐全完整。主管主任对其工作定期进行检查，保证做到信贷档案资料整理的及时、完整及连续性。三是做好在贷款本息按期收回后和逾期贷款相关资料的及时立卷归档工作，提高信贷档案管理水平。

　　（四）强化不良责任认定，做到定责追究。一是对旧贷款实行“谁在岗谁负责”的管理方式，落实岗位责任人，承担管理、收回、保全资产的责任，彻底杜绝“新官不理旧帐”的问题。二是严格实行借款责任认定。首先，对所有贷款进行一次全面认定。按着时间划分确定岗位责任人及贷款清收责任人。其次对落实岗位清收的贷款，由信用社将借款落实到每一位信贷员名下，并与县联社签定岗位借款管理责任书，对岗位借款的管理、收回、盘活与保全措施做出管理责任承诺。第三，认定责任人的责任贷款，信贷员及信用社与县级联社资产保全部签订贷款清收责任书，负责贷款的收回。已调离本社，由岗位信贷员及责任人与资产保全部共同签订管理与清收责任书。三是严格落实责任追究。根据省联社李志国理事长在4月17日电视电话会议讲话要求，对不良贷款一定要按照不良贷款责任追究办法进行严格追究。对经过认定责任的责任人除按照“省联社不良贷款责任追究办法”进行追究外，还要对责任人按照认定责任贷款的额度每月按金额的千分之十进行外罚。对数额较大或严重违规的贷款按照在岗清收及离岗清收原则进行处罚。

　　贷款担保中存在的风险

　　贷款担保是银行降低信贷风险的重要手段，如果担保是有效的，当债务人不能还款时，银行可以通过向保证人追偿或处置抵、质押物来收回贷款，从而维护信贷资金的安全。但实际工作中，许多贷款只是形式上具有保证和抵押，实际上保证和抵押能力不足，不能有效抵御贷款风险，导致贷款风险不断发生。所以提高贷款保证和抵押的有效性，是银行经营管理中需要加强的一个重要方面。

　　一、关于贷款保证

　　(一)贷款保证中存在的主要问题

　　贷款保证中存在的主要问题是：

　　1、行政机关和以公益为目的的事业单位以及企业法人的分支机构在没有授权的情况下提供担保，因为不具备保证资格，导致担保无效。

　　2、有些保证单位财务状况很差，明显没有代偿能力。这样的保证虽然在法律上有效，但实际上形同虚设。这种问题的担保中，有些是企业之间的相互担保或循环担保，各企业连自己的贷款都还不了，为他人的担保更履行不了。

　　3、有些企业对外提供保证的总额比自身资产总额大很多，导致其保证的贷款有很大部分将无法获得追偿，这种担保从形式上看就存在很大问题。

　　4、有些保证单位从表面上看，经营活动正常，各项财务分析指标也比较好，但其担保额度超过了其偿债能力，实际上也不能足额代偿银行贷款。

　　(二)保证单位保证能力的确定

　　在保证单位不具备保证资格，或明显没有保证能力，或在已有大量对外保证的情况下，银行仍接受其担保，这是信贷人员贷款不负责任，属于操作风险，银行可以通过加强管理、落实制度来解决，除此之外，在贷款保证方面，银行的确还有一些需要加强理论研究和制度建设的方面。

　　从银行的信贷管理制度上讲，大多数银行只是要求信贷人员定性地分析评价担保企业有无偿债能力，而较少要求信贷人员定量地测算保证人担保能力的大小。任何企业，不管其经营状况有多好，既使其信用评级为3A级的企业，其偿债能力也是有限度的，超过这个限度的担保都是不能获得追偿的。在没有明确规定的情况下，人们通常会把保证人具有一定的偿债能力理解为具有保证能力，而不是把“具有保证能力”严格地界定为“具有能够全部代偿债务的能力”，因此在不认真测算保证人偿债能力的数值并把该数值与具体担保金额进行比较的情况下，很难准确地判断保证人是否能够足额偿还贷款，即是否具有严格意义上的保证能力。许多贷款不能获得追偿都是因为银行贷款额度超过了保证人的代偿能力而造成的。因此定量地分析测算保证人的偿债能力，对于银行贷款的安全来说，要比定性地判断保证人有无

　　保证能力更为重要。

　　现在银行的贷款管理制度中还没有测算保证人保证能力的规定，只是要求信贷人员从若干方面定性地分析判断企业有无保证能力，这是很不够的。如《中国工商银行贷款担保管理办法》

　　中规定，“贷款行对保证担保应当审查如下事项：保证人是否具有合法的保证人资格；保证人的资信状况、财产权属和代偿能力；其他需要审查的事项。”规定得很宽泛，没有对如何判断代偿能力做出规定。《中国农业银行贷款担保管理办法》对担保人资格的规定是“资产负债结构合理，资产负债率不高于７０％，经营状况良好；累计保证总额不超过其资产总额。采用抵押保证方式的，贷款一般不超过抵押物变现值的８０％。”没有对保证人的保证能力进行测算的要求，对保证人保证额度的限制是不超过其资产总额。审慎地讲，接近企业资产总额的保证肯定超过了其偿债能力，因为企业不可能没有负债，大多数企业的资产负债率都在50%以上，即使有全部依靠自有资金创建的企业，其在经营过程中也必然要发生应付工资、应付账款、应交税金等负债，企业的自有负债加上接近资产总额的担保，偿债率肯定低于100%,而且企业的全部资产不可能都按面值获得变现，而是要打一个折扣，折合成货币的偿债率就更低。这就决定了以此为限设定担保，肯定有一部分担保无法获得追偿。而交通银行对担保限额规定的更宽，《交通银行担保贷款办法（试行）》中规定，“保证人提供的保证额度不得超过其所拥有净资产的若干倍减去已为他人提供保证、抵押、质押的差额。上述倍数由各分支行根据具体情况核定，但最高不超过五倍，超过五倍的要报经总行批准。”按银行可以接受的企业资产负债率的上限70%来进行分析，则净资产占资产的比例为30%，净资产的5倍就是总资产的150%，即担保总额限制为总资产1.5倍，比农业银行的限制还宽松。此项分析中，资产负债率取值越低，则得出的担保总额对总资产的倍数就越高。有的银行以信用评级结果来规定担保条件，如《中国建设银行贷款担保办法》规定保证人必须符合下列条件：

　　1、具有代为清偿债务能力、达到或者相当于《中国建设银行企业信用等级评定管理暂行办法》规定的ＡＡ级以上企业信用；２、经国

　　家工商行政管理机关（或其主管机关）核准登记并办理年检手续；３、无重大的债权债务纠纷。信用评级是定性地评价保证人保证能力高低的一种方法，不能定量地说明企业担保能力的大小。

　　(三)对保证人保证能力的测算

　　关于对保证人保证能力的测算，目前在理论上还缺乏深入的探讨，在此，笔者尝试性地做一些粗浅的分析。

　　笔者认为，保证人的保证能力应是银行容易得到实现的保证人的偿债能力，而不是纯粹理论上的偿债能力。从理论上讲，固定资产是企业资产的重要部分，应该纳入企业偿债能力的范畴，但实际上，除非对企业进行破产清算，企业的基本固定资产是不可能用于变现和清偿债务的，而企业破产涉及到众多复杂的因素，并不是债权人向法院提出就可以实现的，因此企业的基本固定资产一般不宜纳入保证人偿债能力的范畴，在实践中，也极少有银行因向保证人追偿债务而申请债务人破产的。企业的基本固定资产指房屋、土地、机器设备等，运输工具等不需要建筑安装的、容易变现的单项固定资产可以从基本固定资产中扣除，纳入企业偿债能力的范畴。企业可以用于清偿债务的资产主要是流动资产，流动资产从来源上讲有一部分是由流动负债形成的，这部分资产要用于归还自身债务，也应从企业的偿债能力中扣除，流动资产减去流动负债后的资产即企业的营运资金，尚不是企业实际可以用于清偿债务人的资产，企业流动资产中有相当一部分不是以货币形式存在的，如存货、应收账款、应收票据等，其中部分存货可能已经盘亏或损耗，有些产成品等可能因为不适销对路而无法售出，或必须降价销售，也可能有一些库存材料因为质量、规格问题而不能投入生产，不能顺利实现价值从实物形态向货币形态的转变，一些应收账款可能因为客户财务状况差而不能收回，对应收账款账龄在3年以上的，应慎重确定其可变现值。因此对企业的存货和应收账款类资产要通过实际调查评估确定其资产价值。从动态来看，企业的偿债能力并不限于此，折旧是企业经营过程中价值从实物形态转变为货币资金的部分，应作为企业偿债能力的一部分，企业实现的净利润是企业通过经营而获得的收益，可以增加企业的偿债能力，也应作为企业偿

　　债能力的一部分。笔者认为企业的偿债能力应由以下几部分组成，即：流动资产－流动负债－无效流动资产＋容易变现的不需要建筑安装的单项固定资产＋贷款期限内可以提取的折旧＋贷款期内预计可以实现的净利润。

　　有的银行在贷款保证合同中规定了对保证人的履约强制条款，约定银行在借款人不能如期还款时，可以从保证人账户中扣划其所担保的款项，保证人申明放弃抗辩权。采取这种措施，银行可以扣划的只限于保证人资产中的货币资金部分。

　　当保证人不履行保证义务时，银行可以向法院提起诉讼，并申请法院强制执行。《民事诉讼法》规定法院可以采取的强制执行措施包括：冻结、划拨被执行人的应当履行义务部分的存款；扣留、提取被执行人应当履行义务部分的收入；查封、扣押、冻结、拍卖、变卖被执行人应当履行义务部分的财产等。在实际执行中，法院通常采取的执行措施是冻结、划拨被执行人的存款，查封、扣押、冻结、拍卖、变卖被执行人的财产一般仅限于流动资产中的存货和运输工具等，极少对企业的土地、房屋、机器设备等采取拍卖、变卖等措施。

　　从银行和法院实际采取的清收措施看，一般都不包括对保证人基本固定资产的清收，所以在测算企业的偿债能力时，一般不应将基本固定资产计算在内。

　　分析测算企业的保证能力，不能简单地通过分析企业的财务报表来实现。企业为了获得贷款，往往会报送一些财务状况优良的不实报表。银行信贷人员在分析企业的保证能力时，首先要分析企业会计报表的真实性，有时可以从不同会计报表之间的衔接和不同会计科目之间的联系上发现问题。人们衡量企业的会计报表是否真实，往往先看其是否经过了会计师事务所的审核，其实这是不够的，经过审核的会计报表真实性要大一些，但未必就一定可信，因为中介机构为了拉业务，往往曲意迎合委托人的意志，出具不负责任的审核报告。上市公司的会计报表都要经过会计师事务所审核，但财务造假的丑闻仍时有报道。国资委对大中型国有企业财务报表的一项调查结果表明，80%的国有企业财务报表不实！所以，信贷人员一定要有充足的财务分析

　　能力并要深入了解企业的经营状况，对企业会计报表的真实性做出负责任的判断。

　　企业的财务报表既使是没有问题的，也不能简单地通过其分析测算企业的保证能力。因为从财务报表上并不能直观地看出企业资产的质量状况。资产负债表账面资产金额大并不代表其保证能力强，要看其资产负债率的高低，而从报表数字计算的资产负债率，往往不能反映企业真实的偿债能力，企业实际的偿债能力常常与报表数据相去甚远。金融资产管理公司在追究保证单位还款责任时，往往要聘请中介机构对企业的偿债能力进行评估，经过评估，企业的实际资产价值往往要大大缩水，因为存货中的部分资产可能已经严重贬值，多数应收账款可能已经不能收回，对外投资可能实际上已经损失，机器设备可能已经出现较大的功能性贬值等等，使企业实际的资产价值大为减少；评估后的实际负债又往往会大幅增加，如有些企业的报表遗漏某些负债项目，一些应付款项没有计提，将这些项目进行修正后，企业的负债就会大为增加；在分析企业偿债能力时，还要将对外担保纳入负债总额，这就使企业的资产负债率发生很大变化，债务保证能力大为降低。但这还不能确定企业最后的偿债能力，因为当企业的大额债务被强制执行时，常常会引发债务人的破产，所以实践中比较常用的偿债能力分析方法是破产清算法，按照这一方法，先要变卖企业的资产，企业的变现价值一般比评估价值要低；在对变现价值在债权人之间分配前，还需要先行扣除清算费用、职工安置费、税金等优先支付款项，这使银行实际能够得到的资金更加减少。所以远不能以企业的资产负债表直观地分析其实际的保证能力。资产管理公司对中介机构评估的担保债权价值，往往也不能从保证单位收回，而要通过债权拍卖来实现，拍卖时以评估值确定拍卖底价，常常会流拍，经过降低拍卖底价后，实际成交价又会比评估值低。所以银行信贷人员不能简单地从企业提供的财务报表分析企业的保证能力，而要深入企业，认真调查研究其生产经营状况和资产质量状况，获得其真实的财务数据。然而一些银行的贷款管理制度规定：贷款人接到保证人的有关资料后，应当对保证人的资格和偿债能力进行审查，必要时应当对保证人进行实地

　　考察。这种规定显然不够审慎，如果不是信贷人员已经足够了解的企业作担保，应该必须到企业进行实地考察。对大额贷款还应该组织对借款人和保证人的资产进行评估。

　　银行接受企业提供保证，一定要对其保证能力做出正确的分析测算，以其担保能力确定保证额度。如果银行不接受没有保证能力的企业作为保证人，贷款的风险就会减少，互保和循环保证中出现的问题也就不会发生了。超出保证人的担保能力发放担保贷款，贷款就增加了损失的风险。因为银行在对保证人的保证能力测算方面存在的制度性欠缺，致使发放了很多超过保证人保证能力的贷款，加大了贷款风险。

　　二、关于贷款抵押

　　（一）贷款抵押中存在的问题

　　贷款抵押中存在的问题主要包括以下方面：

　　1、抵押贷款的抵押物不办理登记，导致抵押无效。

　　2、一些抵押登记不完善，导致抵押无效，如以土地使用权办理抵押，没有同时对其地上附着物办理抵押登记；以房屋建筑物办理抵押，没有同时对其所附着的土地使用权办理抵押登记；借款人以他人财产作抵押，却没有出具财产所有者同意抵押的证明，银行也没有与该财产所有者签订抵押合同。

　　3、一些形式上的有效抵押实际上起不到保障作用，这是贷款抵押中存在的主要问题。一些企业以其全部资产或主要资产作为抵押，但实践中银行很难将这些抵押资产处置，或根本就处置不了。这种抵押也容易发生法律风险，根据最高法院的司法解释，债务人在有多个债权人的情况下，将其全部财产抵押给其中一个债权人，丧失了履行其他债务的能力，侵犯了其他债权人的合法权益，因而这种抵押行为是无效的。

　　4、一些抵押财产在确定抵押价值时，评估作价严重偏离实际，银行处置抵押资产时，所得处置金额比贷款金额小很多，贷款大部分形成损失。2005年上半年某大型商业银行处置抵押资产7.39亿元（其中大部分是房地产），收回现金2.99亿元，变现率只有40.4%。

　　（二）关于抵押物的选择

　　企业以其全部财产或主要资产例如土地使用权、房屋建筑物和机器设备作为抵押的，往往实现不了。从法律上讲，当企业不能按期还款时，银行可以处置其抵押财产，但实践中往往会遇到很大困难而无法进行。银行如果与企业协商处置抵押物，企业一般不会同意；银行向法院提起诉讼，法院常常会在地方政府干预下，拖延审理和执行；有些情况，法院虽然判决以抵押物抵债，但地方政府部门拒不为抵债资产办理过户，使银行处置不了；有的可以办理过户，但要缴纳大额的过户费用，成为实际上的障碍。有的国有企业在银行向法院起诉后，就向法院申请破产，按照现行的国家关于试点城市国有企业破产的规定，企业破产财产（包含已经被抵押的财产）处置所得首先用于安置职工。破产工作由法院组织地方各职能部门组成的清算组负责，清算组在地方政府的主导下，往往对破产财产低价评估，然后在拍卖和变卖企业财产过程中又进行暗箱操作，人为贱卖，使本来具有较高价值的资产，处置所得甚少，破产资产处置所得还要首先要用于安置职工，职工安置费用往往占去处置所得的大头。减去职工安置费用后，可以清偿银行的金额就很少了，不少为零。所以企业以全部财产或主要财产作为抵押的，往往都难以实现抵押权，银行发放抵押贷款，一定要慎重选择抵押物，要选择容易处置的资产作为抵押。这方面并不是银行没有规定，而是对处置抵押物的可操作性不容易把握。

　　（三）关于抵押物抵押价值的确定

　　抵押物抵押价值的确定，也是一个很重要的问题。通常办理抵押贷款，抵押财产的价值，以借款人提供的财务资料显示的抵押资产的净值作为定价依据，或由借款人聘请中介机构对资产进行评估，以评估值作为定价依据。这两种方法都容易出问题，企业自己提供的财务资料往往不真实，抬高抵押资产的价值；借款人委托中介机构进行评估，中介机构往往迎合委托人的意思，高估抵押资产的价值。最后当贷款出现风险时，抵押资产的处置价值经常远远低于贷款金额，贷款大部分形成损失。要改变这一状况，银行信贷人员就不能轻信企业提供的财务资料，要有足够的资产评估方面的知识，并认真对企业的资

　　产状况进行深入调查。必须改变由借款人委托中介机构进行资产评估的作法，改由银行委托中介机构评估。2006年初，建设部、人民银行、银监会《关于规范与银行信贷相关的房地产抵押估价管理有关问题的通知》中规定，房地产抵押估价原则上由商业银行委托。房地产以外的其他抵押资产价值的评估还没有这种规定，但银行可以自主做出这样的选择。这样做虽然会增加银行的经营成本，但会提高抵押物价值的评估质量，降低贷款风险，是很值得的。但是企业为了多贷，很可能会采取各种方式来影响评估机构，如果评估机构受到了企业的利益诱惑，在选择某些评估参数时，就会在制度规定的裁量区间内，做出有利于被评估对象的选择，从而影响评估值的公允性。银行如果不对此采取防范措施，评估值脱离实际的问题仍会很容易发生。

　　三、政策建议

　　（一）银行必须切实加强经营管理，提高内部控制的有效性。银行在贷款担保中存在的一些明显问题，如在保证单位不具备保证资格、不具有保证能力的情况下接受担保，对抵押物不办理登记或由于抵押登记不完善，导致抵押无效，这些问题多发生在一些银行的分支机构身上，反映出一些银行的经营管理尚没有真正得到加强，对此各银行必须切实加强监督检查制度，加强责任追究力度，使各项规章制度真正得到落实，提高信贷资产的安全性，提高经营效益。

　　（二）加强对保证人保证能力测算方法的理论研究，改变粗略地定性地判断保证人保证能力的方法，使保证人的担保额度不超过其实际担保能力，提高保证担保的有效性。

　　（三）加强对抵押物选择的管理，拒绝接受以企业全部或主要资产作抵押，避免以难以估价、难以清偿、难以变现的物品办理抵押，尽可能选择定期存单、国家债券、金融债券、银行汇票等易保值易变现的有价证券作为抵押物，以切实减少贷款风险。

　　（四）建立贷款担保评估制度，改变由借款人聘请中介机构对抵押物进行评估或以借款人财务资料确定抵押物价值的方法，在发放大额贷款时，聘请中介机构对抵押物的价值和保证人的保证能力进行评估，以有效防范贷款风险。

　　（五）各家银行类金融机构要总结贷款担保中出现的各种问题，对贷款担保制度进行修订和完善，建立风险防范控制措施，提高执行的有效性，加强监督和考核，切实降低贷款担保风险的发生。

　　第四篇：主要问题和改进措施

　　德阳市华山路学校艺术教育发展报告

　　之主要问题和改进措施

　　在我校，美术教育得到了学校的高度重视，也被作为学校素质教育的主要内容在落实。但仍然存在着一些问题：

　　一、美术课程建设：

　　在我校的美术课程设置中，就最常规的每个班每周两节美术课。还有在每周二的下午有一节美术兴趣班的课。我们的美术课程基本上都在按照教学大纲进行！这个并没有什么非议。每周二的美术兴趣班也分为了书法班、摄影班、绘画班和手工班。相对于之前的全部都是美术班来说已经有了很大的改善，各个班有了各个班的特色而不是都一样。这样的设置丰富了学生的美术兴趣班活动，也充分发挥了各个美术教师的特长。我在想，在此基础上可不可以有一个更好更和谐的安排，让每一位美术老师都可以更充分的发挥自己的特长的空间。

　　二、美术教师配备：

　　在我校，六个年级每个年级六个班，再加上幼儿园四个班，总共就是四十个班级。在小学部的三十六个班的美术教学共五名专职美术教师和一名书法教师。每一个美术老师承担两个年级的的美术教学任务。相对于之前的由四个专职美术教师承担三十五个班的美术教学来说已经算是轻松了很多了！但感觉美术组的老师仍然还是很忙。因为学校的各项活动、各种任务还是很多！美术教师除了要承担美术课程的教学之外还要承担一些其他的工作。所以我们需要再更多的专业发展方向的优秀美术教师。值得一提的就是我们学校的专职书法教师只有刘通老师一名，书法课也只有三、四、五三个年级开设了。是不是可以考虑在书法老师的配备上做一些适当的调整。

　　另一方面，我们也应该加强教师队伍的建设。俗话说：活到老！学到老！只有不断的学习，我们才能够开阔自己的眼界让自己不断的进步！作为新时代的美术教师，我们尤其要多参加各种培训学习，从能跟得上时代发展的步伐！

　　三、美术教育管理及特长生的培养：

　　我校的美术教育做得很好！每一个美术课都是专职的美术教师和专门的美术功能室上课！每一项有条件开设的美术课程都已开设齐全！对学生的审美意识和审美能力的培养，还有鉴赏能力绘画能力动手能力等综合素质的培养都较为完善。

　　对于部分对美术特别有天赋的特长生，我们应该加强对他们的培养。比如周二的兴趣班就是一个很好的平台。

　　四、美术教育经费投入：

　　我校对于美术教育中经费的投入如果条件允许的话可以加大力度。现在的美术课主要的工具材料都是学生自己要用的自己准备，这样娃娃才知道爱惜和珍惜工具材料！但有一个小小的建议：举一个小小的例子，今天的美术课中美术作品的画纸就有比较薄，娃娃在画画的过程中就很容易把纸画烂，涂好颜色之后整幅作品的效果也不是很好！这个对于后面环节中的作品展示与保存造成了一定的影响。所以在这方面，是不是可以稍微改善一下？至于其他的投入，还是那句话，在条件允许的情况下可以适当调整一下。

　　五、美术功能室设施设备配备：

　　我校共五名美术教师，现有四个美术功能室。有四位老师的美术课在美术室内完成，还有一位美术教师在学生教室内完成美术教学。美术功能室里面都配备了美术桌椅讲台及多媒体设备，但功能室的网络总是很容易出问题。另外就是比如说美术作品展示架之类的配备还不是很充足。另外值得一提的是还没有美术展厅以及具备特殊功能展现学校美术教学特色的美术室，比如说专业的陶艺室、手工制作室等展示学校美术教学特色的功能室。

　　六、课外美术活动：

　　在我校，各种美术活动还是比较多。但形式比较单一，大多数都是学校内部或者区上或者市上有个什么比赛或者作品展，然后大家一起来创作一些美术作品来参加比赛。相对来说美术的活动就比较单一，我们还是应该多渠道、多形式的做好学校课外的各种美术活动。比如来一些现场的绘画，做一些亲子活动或者做一些义卖等等。

　　七、校园文化艺术环境：

　　在我们学校，校园内的文化艺术环境还已经具备一定的水准，教室外的过道有学生的优秀作品，玻璃展厅里面有科幻画的展示，楼道大厅里面都有一些美术书法作品的展示。这些都很好的装饰了我们的校园，让校园环境更有文化气息。但，我们还可以做得更好，做得更多，让校园里的文化气息更浓！让学校的艺术环境更好！

　　第五篇：行政复议调解制度问题探讨

　　摘要：《行政诉讼法》第50条明确规定:“人民法院审理行政案件，不适用调解。”那么行政复议案件能否适用调解，现行《行政复议法》对此未做出规定。在理论界为行政复议案件能否适用调解的观点争论时,而以各级政府法制机构从事行政复议工作人员为务实界却在实际工作中运用调解方式解决复议双方矛盾作出了有益的积极的探索，收

　　到很好的经济效益和社会效果。2007年实施的《行政复议法实施条例》只是粗线条规定行政复议可适用调解，但案件具体如何调解,却没有具体的程序规范，行政复议调解作为一项制度,应有其完整的体系构成。本文分六部分。第一部分从行政复议的概述入手,阐述了行政复议调解定义、特点以及行政复议调解解决行政纠纷的现实意义。第二部分列举了我国理论界目前对行政复议能否适用调解的两种观点,并提出笔者认为行政复议案件中可以适用调解的认识。第三部分从法的本质和价值目标、行政权力的渊源、行政法的人文精神等法理方面来分析,证明行政复议案件可以适用调解的观点。第四部分介绍国外在解决行政纠纷中适用调解的规定。第五部分阐述我国行政复议调解的现状以及行政复议机关追求复议案件调解的目标。第六部分对我国行政复议调解制度的构建提出了几点设想，包括行政复议调解的原则、适用范围、选择方式、程序设置和救济途经等内容。

　　关键词:行政复议；调解；构建

　　引

　　言

　　调解作为解决各方的利益冲突、促进社会和谐的有效方式在我国

　　的矛盾纠纷解决实践中被广泛运用，其作为一种制度文化不仅深刻地影响着我国人民群众的社会价值观，而且它的作用范围日益扩大。在调解广泛用于解决民事纠纷的同时,其是否适用于解决行政纠纷，一直以来存在着较大的争议。《行政诉讼法》第五十条规定:“人民法院审理行政案件，不适用调解。”1999年废止的《行政复议条例》规定:“行政复议不适用调解”。现行《行政复议法》对此未做规定。随着社会经济发展和民主法制的不断加强，运用调解方式解决行政争议势在必行。为适应新时期构建社会主义和谐社会的需要，《行政复议法实施条例》颁布施行肯定了行政复议案件调解的合法性。

　　虽然行政复议案件适用调解有了法律的依据，但《行政复议法实施条例》只粗线条规定在第四十条、第五十条的情况下行政复议适用调解,案件具体如何去调解,其中包括行政复议调解的原则、适用范围、程序设置和救济途经等内容，《行政复议法实施条例》中没有作出规定，但这些具体细节在复议过程中却具有广泛地实践意义及积极作用。本文拟结合工作实际对行政复议案件适用调解谈几点粗浅的认识，不当之处，请予批评指正。

　　一、行政复议调解的概述

　　（一）行政复议调解定义、特点

　　行政复议调解是指行政复议过程中，行政复议机关在确认被申请人行政机关的具体行政行为侵害了申请人的合法权益，在行政机关做出的行政行为是合法的前提下，依矛盾双方当事人的合意，本着互谅互让的原则，使纠纷在不伤和气的氛围中得以解决。

　　一般认为，行政复议调解具有如下的法律特征:第一，调解首先是以存在纠纷双方当事人自愿基础为前提,共同有愿意和解真实意思表示,才能启动调解。调解是非强制性的纠纷解决程序，无论是在启动或者在协议达成等各个环节上，均应当以双方当事人完全自愿为基本原则，包括是否运用调解方式解决纠纷，以什么样的结果解决纠纷，都由双方当事人来最终决定。

　　第二，调解必须在合法的基础上进行。合法包括范围合法、程序合法、结果合法三层意思。行政复议机关在进行调解时可以依据法律

　　法规、国家政策、道德或者交易习惯进行调解，不能进行违法调解。双方当事人在行政复议机关调解下达成的协议，不得违反法律法规的禁止性规定，不得违反社会公德或者公众利益，不得侵犯他人合法权益。

　　第三，调解由行政复议机关作为第三者居中调停。纠纷双方当事人由于矛盾存在缺乏沟通，由没有厉害关系的行政复议机关作为第三者出面居中说合，双方都能接受,从而帮助双方当事人交换意见，达成合意。

　　第四，行政复议调解具有程序的便利性与处理的灵活性。行政复议调解一般不需要走严格的程序，调解一般也不公开，因而当事人无需顾忌暴露商业秘密及个人隐私。调解程序在纠纷双方当事人主张事实的证明责任、适用规范和运作方式上都有其灵活性，便利与灵活性是调解的程序优势。而作为纠纷解决所适用的依据，除法律规范和原则外，还可以是以各种有关的社会规范，如行业标准、地方惯例、乡规民约、通行的公平原则、公共道德准则等。此外，纠纷双方当事人还可以根据自身的利益和条件进行协商，达成双方所接受的协议。

　　第五，生效的行政复议调解协议其效力能够得到法律的保证，具有法律约束力。行政

　　复议调解协议首先基于当事人双方的承认和自愿接受，属于当事人的自治性权利处分行为，尽管不同于严格意义上的合同，但本质上仍属于一种契约。同时，行政复议调解又是行政复议机关作为第三方主持进行的，调解协议的达成也表明了调解者的参加及其意志。当事人双方达成的调解协议一旦经过行政复议机关认可，并制作行政复议调解书，经双方签字后，就产生了严格的法律约束力。因此，生效的行政复议调解协议对纠纷当事人双方具有契约约束力，同时具有国家强制执行力，从而能够有效地保证调解协议的履行。

　　（二）行政复议调解解决行政纠纷的现实意义。

　　一是突出“以人为本”的行政管理理念，体现了行政复议工作所追求“案结事了”目的。运用调解的方式解决行政复议纠纷，在保护申请人合法权益的前提下，本着互谅互让的原则，充分考虑纠纷双方

　　当事人的合法权益来解决行政争议，申请人是可以接受的，它有利于简便、高效地解决行政纠纷。

　　二是提高行政工作效率。行政复议法规定复议期限是六十日，“情况复杂的案件，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关负责人批准，可以适当延长。”复议时间一般比较长，个别的甚至更长。调解因为方法简便易行，只要纠纷当事人双方能达成和解协议，一般都能很快结案，因而极大地缩短了办案时间，提高了工作效率。

　　三是降低行政成本。行政复议从受理申请到作出行政复议决定，需要经过许多环节审查，行政机关花费大量人力、物力和财力，行政成本一般都比较高。调解则可以降低行政成本，节省经费开支。

　　四是减少诉讼发生，有利于构建和谐社会。运用调解方式解决行政争议，由于纠纷当事人双方自愿达成的协议，一般来讲，自动履行率比较高，不会再去法院提起行政诉讼。这样有利于行政机关更好地发挥服务功能，形成行政机关与管理相对人之间服务与合作的良性互动，有利于构建和谐社会。

　　五是充分发挥法治的正确导向作用。行政机关与管理相对人的矛盾因诉讼会更加激化，而以调解方式解决争议，纠纷双方当事人能够心平气和地充分沟通，许多矛盾则可以通过调解消化，达到平衡，调解更具有理性、人性化。

　　二、我国理论界目前对行政复议能否适用调解的观点

　　（一）行政复议不能适用调解的观点

　　目前理论界有学者认为行政复议不能适用调解，也不能适用和解。[①]其主要依据：首先是《行政复议法》对此没有明确规定。因为行政机关的职权是法定的，行政机关可以做的行为，必须有法律法规及规章作出明确规定，“法无明文规定，行政机关是不得而为之”。其次是行政复议的特点决定不适用调解。行政复议是行政复议机关对行政机关所作出有争议的具体行政行为的合法性和合理性进行审查，其结果无外乎是维持、撤销、变更或者责令原行政机关重新处理。行政复议机关对于合法和合理的具体行政行为加以维持，对违法或者不当的具体行政行为予以撤销、变更或者责令重新处理。如果可以调解，即意味着对具体行政行为之合法性和合理性可以进行调解，可以变违法为合法，变不合理为合理，拿法律来作交易，有悖于行政复议的宗旨。再次是“公权不得自由处分”。行政机关的职权是国家依法律法规授予的，与国家或社会利益密切相连的公权力。行政机关在行使权力时，无论是否与管理相对人发生争议，都无权按照自己的意志自由处分手中权力，只能按照国家的意志即依法办事。[②]尽管行政机关有一定的自由裁量权，但这种自由裁量权并非随意处置的权力，而是根据案件的具体情况作裁量的，作为行政管理相对人无权参与对行政机关职权的处分。调解即是建立在私权利可以自由处分基础之上的，在民事诉讼中可以进行调解，是因为纠纷双方当事人都有权自由处分权利。因而，在行政复议中没有适用调解的基础。最后是行政法律关系当事人双方地位不平等，调解难以做到客观、公正、公平。形成行政法律关系的行政机关与管理相对人是命令与服从，管理与被管理的关系。而适用调解的基础，是双方当事人地位平等，且有自由处分权，只有如此，才能要求双方相互协商、互谅互让，达成一致意见。正是行政法律关系双方当事人地位不平等，只能严格依法处理，不允许双方当事人以协商结案。

　　（二）行政复议中可以适用调解的观点

　　有学者认为行政复议案件可以适用调解。[③]其理由是，《行政复议法》虽然没有对调解作出具体明确的规定，但并不等于在行政复议工作实践中禁止使用调解方式解决纠纷。因为立法常常要滞后社会经济的发展，那种认为调解只适用于平等民事主体之间发生的民事纠纷，而不适用于行政主体与管理相对人之间的行政纠纷的理论，应随着社会经济和法制的发展应予以更新。随着国务院《全面推进依法行政实施纲要》的颁布，依法行政要求行政管理相对人更多地参与到行政决策过程中来，行政机关的行政行为已不再是传统意义上的单方行政行为，更何况任何理论都不是绝对的，对于实践中发生的现象不能机械地照搬某种理论，应当坚持从实际出发。对于行政争议能否适用调解，要根据发生争议的行政行为的不同，采取调解或裁决的方式灵活处理，在实践上，调解在行政复议的实践中已被广泛运用，收到很好的经济效益和社会效果。因为，行政复议的调解是一种方式、一种解决矛盾的手段，目的是为了化解矛盾、解决行政纠纷，和行政复议裁决的目标是一致的。调解解决行政纠纷并不是放弃行政管理职能，在坚持行政复议裁决为主的前提下，通过调解的方式，达到解决行政纠纷，化解矛盾的目的，正是法律效果与社会效果的统一。

　　（三）笔者认为行政复议案件中可以适用调解的认识

　　笔者的观点认为,行政复议案件在一定范围内可适用调解制度,其范围标准就在于《行政复议法实施条例》第四十条、第五十条的具体规定，即涉及自由裁量权的案件和行政赔偿或行政补偿的案件可以适用调解。需要予以说明的是，尽管《行政复议法实施条例》规定了行政机关行使自由裁量权的案件可以适用调解,但并非所有自由裁量权行使相关的各种情形都可适用调解，它是有前提条件的。这个前提条件在《行政复议法实施条例》没有作出具体明确规定，笔者认为这是《行政复议法实施条例》立法的不足。在通常情况下,行政机关在行使自由裁量权损害行政管理相对人权益有两种情形:第一种情形为因行政行为显失公平导致侵害行政管理相对人权益,比如在行政处罚中违法情节相同而处罚程度明显不一致等。第二种情形为因滥用自由裁量权而导致侵害行政管理相对方权益,比如没有法律法规的依据擅自授权或委托、故意不作为或延迟作为、不一致的解释等等;虽然从外在的表现形式来看两者是极为相似的,但是从实质上来分析却是完全不一样的，前者是合法但明显不当的行政行为,后者是违法的行政行为。行政复议调解的定义已明确排除违法行政行为适用调解,即不能运用调解方式使行政机关的违法行为或者无效行为变为合法行为。因此,对于涉及自由裁量权领域的案件，行政复议调解只针对行政机关的具体行政行为明显不当的情形。在实践中的具体个案,行政复议机关在审理案件时根据情节，依据相关法律法规作出哪些是显失公平行为、哪些是滥用自由裁量权行为的判断，并依此来决定是否启用调解。同时，《行政复议法实施条例》规定行政赔偿或行政补偿争议适用行政复议调解,主要有两个理由:

　　第一,便于行政复议与行政诉讼两种制度的相互衔接。《行政诉讼法》规定了调解适用于赔偿诉讼，那么行政复议与行政诉讼同是对行政机关的具体行政行为及由它造成的行政赔偿或补偿进行的审理。以此推理，在行政复议中对行政赔偿或补偿适用调解。第二,行政赔偿或行政补偿争议是基于行政机关的具体行政为对行政管理相对方的财产权、人身权等侵害引起的，行政赔偿或者补偿所涉及的关键问题是行政管理相对方的权利,权利在一般情况下是可以转让或放弃等自由处分的,因而行政赔偿或行政补偿的争议就有了进行调解的可能。虽然行政赔偿或行政补偿在行政复议中适用调解，但赔偿或补偿数额并不是没有限定，无限扩大的，必须严格限定在有关法律法规的规定之内，被侵权的行政管理相对方才能与行政机关进行数额的协商。

　　在行政复议中坚持裁决与调解“双轨”运行机制，对化解行政纠纷更具有原则性、灵活性、和谐性。国务院《全面推进依法行政实施纲要》发布以后，各级地方政府行政复议机关在实践中探索采用了以协调的方式解决行政复议纠纷，通过说服行政机关改变不合法或者不合理的行政行为而使申请人撤回复议申请，以撤回申请来终止复议的方式结案，收到很好的经济效益和社会效果。基于构建和谐社会，减少社会矛盾纠纷的需要，国务院法制办在广泛征求意见并深入论证的基础上，于2007年制定颁发了《行政复议法实施条例》，终于使行政复议案件在一定范围内可适用调解或和解的方式来结案有了法律法规的依据。

　　三、行政复议适用调解的法理分析

　　在行政复议中能否运用调解的手段解决行政纠纷，有两种截然不同的观点，认为在行政复议中不能适用调解观点的主要理由是：行政机关行使的公共权力不能被自由处分。行政复议审查的是行政机关所作出的具体行政行为，行政机关与行政相对人之间是命令与服从，管理与对抗的不平等地位关系，缺乏平等地位协商的调解基础，同时，行政机关所拥有的行政管理职权是法律法规授予的，行政机关作出的具体行政行为，是代表国家公权力依法作出的，本质上是一种执法行为，是什么情况，就应当作出什么决定，公共行政权是不可自由处分，亦不能转让或者放弃的，因此对行政纠纷就不能适用调解机制。假如行政复议中可以适用调解，那么原来行政机关的具体行政行为确实是依法行政，并无违法和不当之处的话，行政复议的调解行为导致已发生法律效力的具体行政行为被撤销或者被变更，这样就会造成行政权被自由处分的结果。

　　另一种观点认为在行政复议中适用调解，其主要理由是行政复议法虽然没有对调解作出明确规定，但并不等于实践中不能使用调解的方式。因为立法常常要滞后社会经济的发展，要树立行政复议适用调解的创新理念，在不损害国家、集体和其他公民合法利益的前提下，有利益化解社会矛盾的调解方式为什么不能用呢？笔者比较赞同后一种观点，认为在行政复议中引入调解方式具有一定的理论基础。

　　（一）从法的本质和价值目标分析

　　法是以权利和义务为内容，以确认、保护和发展统治阶级所期望的社会关系、社会秩序和社会发展目标为目的的行为规范体系。如今，代表我国最广大人民根本利益的政府所期望的社会关系、社会秩序是什么呢？是解放生产力，发展经济，满足人民群众物质和精神文明的需要，构建社会主义和谐的社会。要构筑稳定和谐的社会秩序，就必须解决众多的社会纠纷，化解社会各种冲突。因此对于行政复议案件纠纷而言，运用灵活的调解方式解决行政纠纷则符合法的本质的潜在要求和法所追求“稳定、和谐社会秩序”的根本价值目标。

　　（二）从行政权力的渊源分析

　　人民主权学说的观点认为，“国家的一切权力来源于人民”。那么作为国家权力之一的行政权同理来源于人民。因此，行政权的行使必须是为了人民，行政机关要把管理的职能转化到服务的职能上来。从现实的行政权内容上看，目前有相当部分属于公民私人之间的民间争议纠纷，比如农村宅基土地所有权争议纠纷，森林、矿产权属的争议也列入了行政判决范围内。民间矛盾争议在行政复议中不适用调解的传统观点，显然违背人民主权学说的原理。

　　（三）从行政法的人文精神分析

　　法的现代人文精神在行政法中具体表现为行政主体与行政管理相

　　对人之间的服务与合作的信任关系。一旦服务与合作关系失衡，表明矛盾已经存在，冲突在所难免业，这就需要以协商、对话和讨论方式来沟通行争议各方之间的意见，化解矛盾双方之间的纠纷。调解是矛盾双方主体通过协商和协调的方式来化解纠纷的一种沟通机制。对于行政复议案件纠纷的解决，行政复议机关可以在不损害公共利益的前提下，通过与矛盾双方当事人调解协商来达到消除冲突，实现其行政目的。[④]

　　四、国外在解决行政纠纷中适用调解的规定

　　（一）美国

　　1990年，美国国会通过了《行政争议解决法》，该法的目的是“授权和鼓励联邦行政机关适用调解、协商、仲裁或其他非正式程序，对行政争议进行迅速的处理”。[⑤]法案要求各联邦行政机关及执行部门推行实施adr(英文“alternative

　　disputeresolution”的缩写，译为替代性纠纷解决方式或选择性纠纷解决方式，指“并非由法官主持裁判而是由一个中立的第三人参与协助解决纠纷的任何步骤或程序”)[⑥]的政策。联邦政府使用adr解决行政争议的合法性得到了确认。1996年，国会对adra作了修改，并将其确立为永久法律。根据《行政争议解决法》和《协商立法法》，adr技术包括和解、调解、谈判协商、仲裁以及小型审判等等，适用的最主要领域是能源管制和环境保护等行政过程中。

　　在美国，一般认为，adr在行政过程中的适用是行政程序中的当事人(包括行政机关和私方当事人)对正式的、昂贵的和官僚化的正式程序的一种反应。正式行政程序的广泛适用使人们增强了对行政过程所应具备的“灵活性、非正式性以及程序对应于实体的适当性”等价值的渴望和对效率的诉求。adr的支持者还认为，行政过程中适用adr最首要的意义在于“这些非正式程序可以增强行政过程中当事人的满意程度”，使他们能够更加直接地参与到与自己有关的决定制作过程之中。因此，就行政机关这一方面而言，正式程序之外的替代性执法手段在实践中是一种重要的执法技术。

　　行政过程中adr最常用的技术是和解。和解的本质在于争议当事

　　人通过协商合意的方式自行解决他们之间的纠纷。相对正式程序而言，和解可以被形象地理解为一种“私了”。作为一种解决争议的技术，和解长期以来就是行政过程的一部分。例如，美国《联邦行政程序法》明确规定:在时间、案件性质和公共利益容许的情况下，行政机关应给予所有的争议当事人进行和解的机会。行政机关并不一定必须接受当事人提出的和解方案，但是如果和解方案被行政机关接受，该方案就成为一个行政决定。主持程序的行政法官通常是作为和解法官，当事人也可以向主持程序的行政法官或者行政机关提议由别的行政法官作为和解法官。通过和解而达成的协议只受非常有限的司法审查，法院的审查主要看该协议“是否公平和充分，是否存在违法、不合理或者违反公共利益”的因素。在实践中，联邦能源管制委员会(ferc)和联邦环保署(epa)都制定了专门的和解规则和程序。在涉及众多利益相关人的能源管制和环保案件中，和解被认为是一种非常有效的争议解决方式。

　　与传统的和解技术相联系的调解是另一争议解决机制。就如同和解程序中的和解法官一样，调解人以一个中立第三方的角色出现，以促进合意的获得。调解人不具有强制型权威要求当事人接受某个决定，其作用在于通过个人的感受、沟通技巧以及协调复杂问题的技术来发现和促进合意。调解的过程伴随着各种各样的协商。在协商过程中，调解人可以整理出各种争论点并提出解决问题的建议，协助争议的当事人之间进行符合实际的、有效的沟通，寻求分歧中的共同点，并在协商可能破裂的情形下使各方保持克制。[⑦]

　　（二）德国

　　严格来说，“和解”与“调解”是有区别的。但在本文中不作严格区分。在德国，行政争议在行政诉讼中可以进行和解。《联邦德国行政法院法》中就有关于诉讼和解的一般根据的明文规定。《联邦德国行政法院法》第106条规定:“(法庭和解)只要参与人对和解的标的有处分权，为完全或部分终结诉讼，参与人可在法院作出笔录，或在指定或委派的法官面前作出笔录以达成和解。法庭和解也可以通过以法院、主审法官或编制报告法官建议作出的裁定形式，以书面方式在

　　法院达成。”实际上，在德国每年都有大量的行政案件是以和解方式解决的。[⑧]

　　在德国，立法和理论界均认为，诉讼和解既是一种诉讼行为，又是一种公法合同。原则上，德国公法中只承认两种和解合同。一种是以《联邦行政程序法》第55条为依据的“简单”和解合同。如果经过明智地考虑事实内容或法律状况，对存在的不确定性能够通过彼此让步(和解)得到消除时，就可以签订这种和解合同。这种协议具有实体法上的效力。[⑨]另一种是根据《行政法院法》第106条达成法庭和解或诉讼和解，以便全部或部分终结诉讼。也就是说，除实体法上的效力以外，诉讼和解对行政诉讼本身具有直接效力。法庭和解的达成，使参加人得以通过相互妥协终结法律纠纷的全部或部分。因此，诉讼和解既是一种诉讼行为，又是一种公法合同。同时这也意味着，包含于和解中的实体合同总是有效的，即使诉讼和解本身由于形式上的原因是无效的。[⑩]

　　在德国，有效的诉讼和解等价于一个相应的法院裁判。[11]而且依据《行政法院法》的规定，诉讼和解协议也是完全可以作为执行凭据的。值得注意的是，诉讼和解的效力只能针对和解双方当事人，而不针对某一被传唤人。

　　关于诉讼和解的效力范围，主要需要注意以下三个方面的问题:其一，一个“为第三人施加负担的”诉讼和解，只能在第三人的同意下才会有效;如果这个第三人已经受到传唤，则依据《行政法院法》第106条第2款的规定，而且这种涉及第三人的法庭和解，也只能在法院建议下达成。其二，和解合同的有效性必须以和解双方对标的有处分权为前提。其三，如果和解本身由于形式上的原因而导致无效，包含于和解中的实体合同也不一定因此而无效。[12]在德国，行政复议程序被称为异议程序，是由行政机关对行政处理的合法性和适当性进行审查并作出决定的行政程序。德国对于行政复议并没有单独的分类加以统一规范，一般性的规范主要规定在1960年制定的联邦《行政法院法》中，这是因为在德国法上，行政复议是撤销诉讼和反拒绝诉讼这两种诉讼类型的前置程序。[13]在复议进行

　　过程中，复议决定公布之前，复议申请人可以不经任何第三人和被申请人的同意，撤回申请，并由此避免复议决定的作出。但即使己经撤回复议，只要仍然在规定的期限内，则仍然允许申请人再次提出申请。复议程序可以通过和解结束。这种和解应适用诉讼和解的规定。其条件是:第一，存在事实或法律关系的不确定状态;第二，该不确定状态无法通过职权调查排除，或者要进一步澄清将遭遇重大困难;第三，通过双方当事人的妥协退让可以取得一致的认识，但基于依法行政原则的要求，行政机关所承诺的给付义务必须不属于法律禁止的事项。对于和解，不要求行政机关澄清行政处理的合法性与合目的性。但是双方明知违法而签订的和解合同是无效的。此外，干预第三人利益的行政契约必须经过第三人的书面同意，才能发生效力。[14]（三）英国

　　在英国，类似于我国行政复议制度的是行政裁判所制度。英国行政裁判所是在不同时期由不同的议会立法分别设立的，目前，英国大约有90多种行政裁判所，裁判所管辖的范围几乎涉及所有的行政行为(除部长作出的具体行政行为由法院管辖外)，同时，还管辖一部分与社会福利有关的当事人之间的争议(比如劳动纠纷，但这类争议所占比重较小)。总体上看，通过解决行政争议，为行政相对人提供法律救济，监督和支持行政机关依法行政，是行政裁判所的主要职责。凡是设立了行政裁判所的领域，一般都实行“行政救济穷尽”原则，相对人对行政机关的具体行政行为不服，应当首先向相关的行政裁判所申请复议，然后，方可就法律问题向法院上诉。行政裁判所具有很强的专业性和较大的灵活性。行政裁判所除主席由法律人士担任外，其他成员多由具备某一方面专业知识的人士担任，有的成员还是相关行业的代表，比如，雇员代表、工会代表。这样的人员结构，较法院能够更好地解决行政纠纷中的专业性问题。行政裁判所在处理案件时往往根据具体案情作出相应裁决，而不像法院那样严格受判例法的影响。重要的是，行政裁判所还广泛使用调解方式，以求快速便捷地解决纠纷。[15]五、我国行政复议调解现状考察

　　（一）我国行政复议调解的现状

　　尽管传统观点认为行政复议中不适用调解机制，但《行政复议法》颁布施行多年来，各级政府法制机构从事行政复议工作人员并不拘泥于传统观点，而是从行政复议所追求“案结事了”的目的现实出发，对行政复议工作进行了积极的有益的探索。在坚持行政复议裁决的同时，运用调解的方式，解决行政纠纷，化解了社会上大量的矛盾。据统计，重视运用调解手段的行政复议机构如浙江、河北、湖北、黑龙江、广东、上海等，通过调解达成和解的行政复议案件，一般能占到行政复议案件量的20%到30%左右。江西省政府受理的行政复议案件中，80%是通过协调终止行政复议。湖北省从几年来的实践看，通过行政调解解决的行政复议案件，尤其是有些涉及第三人的案件，比如土地权属纠纷、特许经营权、房屋拆迁、企业改制等方面案件，简单作维持或撤销决定，都会损害另一方当事人的利益。对此，湖北省提倡尽可能通过协调解决纠纷。2003年以来，湖北省各地各部门通过调解结案的行政复议案件占受案数的30%以上。2005年省政府直接审理的案件42件，有21件实现了调解结案。[16]上述的事实已说明，行政复议调解已在全国各地行政复议工作中普遍开展。“法无明文规定，行政机关是不得而为之。”法律没有规定行政复议可以调解，那么行政复议机关的调解行为算不算是“知法违法”呢？其实不然，《行政复议法》第25条有以行政复议终止结案的规定：“行政复议决定作出前，申请人要求撤回行政复议申请的，经说明理由，可以撤回;撤回行政复议申请的，行政复议终止。”申请人撤回复议申请，复议终止，这完全符合《行政复议法》规定的程序，算不上“知法违法”规避法律。可是，申请人撤回复议申请单纯是申请人的真实意思，还是复议机关经过做工作，使得申请人的所求得到解决了之后，申请人才撤回申请的呢,这才是行政复议终止“背后的秘密”。从行政复议工作实践看，其实申请人撤回复议申请一般有如下几种情况:第一是申请人申请复议后，被申请人改变了原具体行政行为，申请人同意并撤回申请;第二是行政复议机关审查发现行政机关的具体行政行为或者行政裁决违法，经责令行政机关纠正后，申请人同意撤

　　回;第三是行政复议机关发现案件比较复杂，撤销或维持都会留下“案结事未了”的后遗症，经反复做协调工作，矛盾双方达成和解，申请人同意撤回行政复议申请；第四是申请人申请复议后，认识到行政机关作出的具体行政行为有法可依，合符情理，发现申请行政复议错了而主动撤回。申请人撤回复议申请比较常见的是前三种情况，第四种情况极少数。虽然最终都是申请人同意撤回申请，但揭开申请人撤回申请的面纱，才发现藏着一个“公开的秘密”，即复议机关从中做了“变相调解”的协调、劝说等等法律法规未明确作出规定的工作。[17]（二）行政复议机关追求复议案件调解目标的分析

　　《行政复议法》没有明确规定行政复议工作中适用调解，为何各级政府法制机构从事行政复议工作人员却乐于去做这种没有法律依据的调解，而且成为他们复议案件追求的目标呢？笔者认为，有如下几方面的原因:首先，行政复议调解与行政诉讼、行政复议相比较，具有灵活便捷的程序、较低的行政成本特点。行政诉讼与行政复议都有着较为严格的办案程序，一个案件办结，时间长，工作效率低。且花费大量人力、物力、财力。目前基层政府复议机关普遍存在人数少、办案经费紧张的局面。行政复议运用调解方式解决纠纷，恰好在这方面具有优势，既可以迅解决纠纷，又能最大可能地满足现代市场经济对公平与效率的双重追求。

　　其次，复议机关追求化解行政争议，实现“案结事了”目的。行政复议是行政复议机关对行政机关所作出有争议的具体行政行为的合法性和合理性进行审查，其结果无外乎是维持、撤销、变更或者责令原行政机关重新处理。行政复议机关对于合法和合理的具体行政行为加以维持，对违法或不当的具体行政行为予以撤销、变更或者责令重新处理。实践中可是有些行政争议案件走完了行政复议程序，当事人不服行政复议决定而提起行政诉讼，行政诉讼也仅限于合法性审查作出维持或撤销，法定程序走完了，行政争议并没有“案结事了”。笔者所在地的某县城就发生过李某与其姑姑因宅基地纠纷“久判不结”这样一个案例，李某的爷爷有一块宅基地及房屋三间，当时李某的爸

　　爸去参军当兵一直在外，姑姑已出嫁，家里仅留下爷爷独自一人。过了几年爷爷年事已老，姑姑回来住照顾爷爷，并在城里做些小生意。1970年姑姑因儿子结婚在原宅基地空地盖房三间，上世纪八九十年代爷爷及爸爸相继去世，姑姑也跟儿子到外地养老，该争议地空置多年，近年因县城土地升值，在2000年，李某向该县政府主张拥有宅基地的权利。该县政府经调查把宅基地确权给李某，姑姑不服向驻马店市政府提起行政复议，驻马店市政府作出维持决定，姑姑又到县法院提起行政诉讼，法院审查认为事实不清，判决县政府重新确权。如此循环，经过三轮行政复议和三轮行政诉讼，经历8年的诉讼之路，当事人耗尽精力，复议机关和法院也花费了大量的行政成本，因矛盾双方当事人对行政复议和行政判决不服，纠纷仍未解决，在今年五月，驻马店市政府法制办对此案件进行调解，终于使两家握手言和。

　　再次，行政争议的复杂性亦促使行政复议机关必须作调解处理。行政复议中涉及自然资源确权的案件相当复杂。其中最为突出的就是因历史遗留问题引起的农村山林、土地、和水利纠纷，由此引发的群体性事件屡见不鲜。因而如何处理这三大纠纷便成了对行政机关的严峻挑战。下面有这样案例，驻马店市的乐山林场与林场旁刘庄村因一山地及林木发生争议，由于过去土改时并没有对山林土地权属进行过全面的调查、登记、发证，近年来双方发生权属纠纷之后，时过境迁，确凿证据难以收集。政府确权给薄山林场后，引发村民上京上省会集体上访。因为土地争议是以行政复议为前置条件的，信访部门引导村民提起行政复议，受理行政复议后，我们有管辖权的政府复议机构也头疼，难以找到依据充分的证据来处理，如果不做双方的调解工作，行政复议作出维持或者撤消的决定，把皮球踢给确权的政府或法院，案件不能“案结事了”，有可能引发更大社会矛盾，不利于构件和谐的社会。受理行政复议的政府复议机构从现实、现状出发，成功运用调解解决案件，各方都满意，达到平息事态，化解矛盾，达到法律效果与社会效果的统一。因此，行政复议本着“案结事了”的理念，通过调解方式使争议纠纷得以最终解决，这也是符合行政复议制度保护公民、法人或其它组织合法权益的宗旨。

　　最后，部分行政争议案件客观上具有调解的可能性。行政机关的行政权力分为自由裁量权和羁束行政权。羁束行政权作出的具体行政行为不能协调，因为羁束行政行为严格受到法律法规具体规定的约束，行政机关没有选择的余地，如税务机关按照法律法规规定的税种及税率的收税等。而有自由裁量权的行政机关的具体行政行为，客观上具有调解的可能性，因为自由裁量权的具体行政行为有法律法规规定自由裁量的空间。比如《行政政处罚法》规定的行政处罚种类有吊销许可、没收违法所得、责令停业整改、警告等等共7种处罚；行政法规对具体违法行政又有较大的处罚幅度，比如《旅行社管理条例实施细则》第六十条规定“超出核定的经营范围开展旅游业务的，可以并处人民币５千元以上２万元以下的罚款；情节严重的，由旅游行政管理部门吊销其许可证。”“公安交警机关对无证驾驶机动车可行政拘留15天，罚款200-2000元。”法律还根据行政违法行为的情节轻重，规定了从重、加重、从轻、减轻、和免予处罚等。至于自由裁量权如何把握尺度，则根据行政违法行为的情节轻重，实行“罪责相适应”的原则，也就是处罚轻重与行为性质、情节应当相适应。一般来说，行政管理相对人对自己违法而被处罚的合法性没有争议，有争议的是被处罚是否适当合理性。现状情况表明，全国各地交通、公安、城建等执法行政机关滥用自由裁量权，随意对管理相对人处罚现象十分突出。中央电视台每年都曝光一些地方基层交通运管执法人员上路拦车乱罚款现象；个别地方公安局给其下级派出所暗下罚款指标，将罚款数额多少作为考核干警的重要依据。[18]如此滥用自由裁量权，随意处罚行为，其执法的合理性是可想而知的。行政机关在行政复议中对于不适当不合理的处罚作协调处理，是可以做到的。如在2008年，某县公安交通警察机关对因处理机动车辆违章处罚过重，申请人提起的行政复议都运用协商调解方式予以解决。[19]实践说明，行政复议适用调解机制，对有效化解行政争议既有必要，也是切实可行的。

　　五、我国行政复议调解制度之构建

　　（一）行政复议调解的原则

　　行政复议的调解并不是所有的行政复议的案件都适用。调解是有

　　条件的，是一种有限调解。所以其使用应当遵循一些基本原则。

　　1、自愿原则

　　“调解前提是双方当事人有和解合意。”也就是说，自愿是调解的基础。只有申请人和被申请人都自愿接受调解时，复议机关的调解才能进行。行政复议调解的启动，可由申请人或被申请人主动提出，行政复议机关也可依职权提出调解建议。自愿原则包含了两层意思，一是同意以调解方式解决纠纷的自愿，二是同意履行调解结果自愿。之所以在行政复议中必须坚持自愿原则，因为行政法律关系的双方行政管理机关与行政管理相对人地位不平等，前者依法拥有管理权、强制权、制裁权等权力，后者是被管理与服从。在实践中,调解的运用由于缺乏具体的程序约束,出现带有随意性，“和稀泥”、以压促调等无原则的调解,既放纵了行政机关枉法行政,也不符合行政相对人的根本利益。行政复议调解在坚持自愿原则的同时，需注意的是调解不应当成为行政复议的必经程序。

　　2、合法原则

　　行政复议调解的合法原则包括三个方面的内容：第一，范围合法。行政复议机关只对仅限于没有违法的复议案件予以调解，比如涉及自由裁量权处罚显失公正不合理不恰当的案件。调解是有条件、有限度的；第二，程序合法。“法律程序从表面上、形式上体现法律的公正。”调解必须遵循法定程序,从实际出发，查明案件事实、分清是非；第三，结果合法。调解的目的在于纠正不恰当不合理的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益不被侵害。行政复议中的适用调解是复议机关解决行政争议的方式，复议审查的内容并没有发生变化，仍旧是行政机关的具体行政行为。

　　3、有限原则

　　适用调解解决的复议案件，必须是可适用调解的行政纠纷案件。并非所有的行政纠纷案件都可以通过调解的方式来解决。作为行政机关，代表国家行使公共权力，对于行使羁束行政权做出的具体行政行为以及违法的行政复议案件，是不能随意处分自己的权力或者放弃职权的。也就是说此类行政复议案件不能调解结案。而对于行使自由裁

　　量权做出的具体行政行为或者做出的程序瑕疵具体行政行为引起的复议案件，是可以进行调解;因此，现实中应避免以损害国家或集体的利益，与当事人法外私了或“以压促调”，“挂调解之名行掩盖违法之实”的现象出现。

　　4、中立原则

　　法理中的中立原则要求“任何人不能成为审理自己案件的法官，裁判人员对案件不得存有任何偏私，要始终保持其中立的地位。”那么行政复议人员在实施调解案件的过程中应自起至终处于“法官”的中立地位主持公道，充分尊重当事人的意志和处分权，不能心存偏私、偏袒及偏见，做到客观、公平，以事实为依据，以法律为准绳。

　　5、快捷原则

　　快捷原则也是效率原则，行政复议调解与行政诉讼、行政复议相比较，具有灵活便捷的程序、较低的行政成本特点。行政诉讼与行政复议都有着较为严格的办案程序，一个案件办结，时间长，工作效率低。且花费大量人力、物力、财力。目前基层政府复议机关普遍存在人数少、办案经费紧张的局面。行政复议运用调解方式解决纠纷，恰好在这方面具有优势，既可以迅解决纠纷，又能最大可能地满足现代市场经济对公平与效率的双重追求。

　　（二）行政复议调解的适用范围

　　关于调解的范围,《行政复议法实施条例》第五十条作了具体规定,即涉及自由裁量权的案件和行政赔偿或行政补偿的案件可以适用调解。

　　1、涉及自由裁量权案件主要有以下几种情形适用调解

　　（1）在行政处罚幅度内和行政处罚种类上有自由裁量权案件。即对行政管理相对人做出行政处罚时，可在法定的处罚幅度内和不同处罚种类上有自由的选择。（2）选择行为方式有自由裁量权案件。即在选择具体行政行为方式上，有自由裁量的权力，包括作为和不作为。（3）做出具体行政行为时限有自由裁量权案件。即法律法规未规定具体行政行为的时限或法律法规规定了一段时限。（4）对事实性质认定有自由裁量权案件。即对行政相对人的行为性质或者被管理事项性质的认定有自由裁量权力。（5）对情节轻重认定有自由裁量权案件。

　　2、行政赔偿或行政补偿的案件可以适用调解。

　　因我国现行相关法律、法规对此已有明确规定，属已经定论的调解范围，如《行政复议法实施条例》第50条第1款第(2)项己明确规定，当事人之间的行政赔偿或者行政补偿纠纷，行政复议机关可以进行调解，故笔者在此不再赘述。需要强调一点的是,复议机关在进行调解时,必须将赔偿或补偿数额严格限定在《国家赔偿法》或其他专门性法律规范所规定的范围之内。

　　（三）行政复议调解的方式

　　在行政争议的调解过程中,一般运用“面对面”和“背对背”两种调解方式。“面对面”调解方式，即复议机关组织矛盾双方在一起,就案件事实、法律适用、行政程序等问题进行陈述、辩论,经各方当事人面对面地协商而最终达成的一致意见。“背对背”的调解方式,即进行复议调解时,行政复议机关自始至终仅只与矛盾双方中的其中一方当事人进行单方面会晤,不同时把矛盾双方当事人召集在一起进行面对面的辩论和协商,当矛盾双方的要求一致时达成调解协议。

　　这两种方式无法分清谁孰谁劣,互存优缺点。“面对面”的优点在于复议机关组织矛盾双方在一起进行陈述、辩论，双方的信息对等，达成的调解协议会自觉履行。缺点在于双方当事人争论针锋相对，情绪激动，矛盾冲突激烈。要是矛盾双方达成调解协议，需要行政复议调解人做深入细致全面的工作，充分了解当事人的所需所求,说清楚调解不成下行政复议决定的利弊等。实践中，有时调解主持人虽然作了大量工作，由于矛盾双方各不相让，调解不成，白忙一场。“背对背”调解方式的优点在于矛盾双方的信息不沟通，各方当事人的全部情况和案件的信息只掌握在行政复议调解人手里。在信息不对等的情况下,行政复议机关只需片面的强调对一方当事人不利的一面和不利后果等,就可以促使各方当事人达成调解。缺点在于信息的不对等和不透明，所达成的调解协议有可能不是当事人的最优选择。倘若申请人了解案件全部情况认为对他有利，而调解的结果不利于他，会感觉受骗上当，可能最终不认可，也不履行调解协议。

　　不管选择何种行政复议调解方式进行调解案件，都要讲究调解的艺术，追求最佳社会效果。调解人员的理论水平和综合素质，以及对案情的掌握熟悉等，都会对调解产生不同程度的影响和后果。因此，做好调解工作必须掌握以下几点：一是要找准共同点。调解人员在调解之前要弄清案情，找准案件双方争议的焦点，分析他们提出的理由及法律依据是什么，找出他们之间的共同点，提出调解方案；二是要找准切入点。一个复议案件可能有一个或几个请求，对于这些请求，从什么地方下手，从哪个角度入门，调解人员要充分听取当事人的意见，了解要解决的主要问题，找准切入点，对症下药，有针对性地做工作。三是要找准平衡点。调解人员是当事人双方最为信赖的，一定要主持公道，保持居中调解，平等对待各方。要把握好尺度，掌握好分寸，找准平衡点，多做劝说工作，力求达到最佳的效果。

　　（四）行政复议调解的具体程序

　　《行政复议实施条例》虽然规定某些行政复议案件适用调解行为,但其没规定必要的程序约束调解行为,调解的灵活性容易被滥用,从而可能导致结果的不公正。笔者就行政复议调解的具体程序谈几点认识，包括调解的主体、方式、步骤和时限等。

　　第一、调解的主体。《行政复议法》和《行政复议法实施条例》都明确的规定：“行政复议机关内设的法制机构是行政复议机构,具体负责行政复议事项。”由于行政复议调解是行政复议一种审理方式，因此法律确定了行政复议机构是行政复议调解机构。从实践上看，具体办理行政复议人员了解案件情况,掌握案件双方争议的焦点和诉求，有利于调解成功，退一步说，假如调解不成，在进入行政复议裁决程序，也有利于提高工作效率。因此,具体办理行政复议案件的人员可以成为调解的主持人。

　　第二、调解程序的启动。在复议申请受理之后,复议裁决作出之前,申请人或被申请人可主动提出调解，行政复议机关也可依职权提出调解建议。行政复议申请人或被申请人口头提出调解的应该记录在案。一方提出申请的,另一方同意即可启动程序，如对方坚决拒绝和解,则不能启动复议调解程序。行政复议机关受理案件后,认为符合复议调解要件的,可以向行政复议申请人或被申请人发出调解建议,征询双方当事人

　　的意见。

　　第三、调解程序的期限。原则上自复议调解程序启动之日起至不超出复议的法定期限（一般为2个月）范围内。同时应考虑到调解有不成功的可能，行政复议机关看案件复杂程度，留出合理时间进行行政复议裁决程序。鉴于目前我国行政复议决定书按办公公文实行各级审签后制发，故是否终止行政复议调解程序应在行政复议法定期限前半月内作出决定，不至于因审批和制作政复议决定书时间耽误而超出行政复议法定期限。

　　第四、调解的步骤。调解程序的启动后，调解人员要弄清案情，找准案件双方争议的焦点，分析他们提出的理由及法律依据是什么，找出他们之间的共同点，提出调解方案；然后根据情况选择实施“面对面”或“背对背”的方式调解。在调解过程中,行政复议机关要始终站在中立原则,让双方当事人心悦诚服。在双方接受上有差距时,应为其讲道理,在双方间传递有利于调解信息,促成和解。在协商中各方面的意见应当记入笔录并由当事人或其代理人签字、盖章，以备作为制作行政复议调解书的依据。

　　第五、行政复议调解书的制作。行政复议调解书可以包括以下内容:(1)应有“行政复议调解书”的标题，“行政复议调解书”下编号，如驻政法调[2009]1号的形式，以便存档查阅。（2）当事人是法人或者其他组织的,应当注明法人或者其他组织的名称、地址、负责人或者法定代表人姓名。当事人是自然人的,应注明当事人的姓名、住址;(3)行政复议申请人提出的行政复议请求。(4)经查明的案件事实。

　　(5)调解协议达成的结果。(5)调解书制作的时间、主持调解机构（行政复议机关）盖章及当事人签名或。

　　第六、行政复议调解协议的履行。行政复议调解书是行政复议调解协议的具体外部表现形式,它一经双方当事人签字或盖章，即具有法律效力。当事人不履行行政复议调解书约定的义务时，另一方可以申请法院强制执行。行政管理相对人履行行政复议调解书的义务相对较简单，对行政机关而言,履行义务的方式一般有以下几种情况:第一种仅

　　撤销原具体行政行为。第二种先撤销原具体行政行为,再根据行政复议调解书的内容重新作出具体行政行为。第三种重新作出具体行政行为的同时,宣布撤销原具体行政行为。

　　（五）行政复议调解的救济途径

　　《行政复议法实施条例)规定：“行政复议调解书经双方当事人签字，即具有法律效力。”调解书生效后，如果当事人一方有合理理由反悔的，能不能再提起诉讼，法律对此未作明确规定。一般认为，行政复议调解书是当事人双方合意取得，应当对当事人的反悔权进行严格的限制。但为防止可能发生的错误调解所造成的不公正后果，为确保当事人权利救济途径的畅通，在行政复议调解书生效后，有新的证据证明调解之违法性后，当事人可以提起行政诉讼。人民法院有权对违反自愿原则作出的行政复议调解书和内容违反法律、法规及规章的调解书依法行使撤消权。

　　结

　　语

　　通常认为,行政复议不适用调解,其依据是公权不可处分。《行政复议法》颁布实施后,是否适用调解未作规定。若遵照法律保留原则,行政机关行使公权应遵循法有明文规定才得为,因而在行政法学的主导面和权威机构的解释上均对行政复议不适用调解持肯定态度。但在实践中,运用调解解决行政复议纠纷却是“公开的秘密”。同时由于缺乏具体的程序约束，复议实践中的调解不免带有随意性，“和稀泥”、以压促调等无原则的调解,既放纵了行政机关枉法行政,也不符合行政相对人的根本利益。在《行政复议法实施条例》中，首次对行政复议调解作了有关规定，肯定了调解在复议程序中的适用。但在现实中，行政复议调解缺乏统一高效的制度或模式构建,对其研究探索的理论问题和实践问题还很多，路还很长。笔者针对我国复议工作现状，就行政复议程序中能否适用调解的可行性进行了粗浅的理论探讨，对我国行政复议调解制度之构建提出了几点设想。由于笔者的理论知识不够深厚，经验有限,致使论文仍然存在许多不足之处，如在对调解制度的构想上，缺乏深入的设计，内容还不够全面等，请各位老师予以指导。

篇六：行政复议制度存在的问题

　　

　　基层行政复议工作现状问题及对策建议

　　行政复议制度是由《行政复议法》及其实施条例确立的一项行政争议救济途径。相比于行政诉讼制度，行政复议具有程序简便、迅速、成本低等优点，未来行政复议应成为我国解决行政争议的主渠道。但眼下，行政复议制度的运行仍存在着不少的问题，本文以内蒙古自治区通辽市的行政复议工作现状入手，力求找出全国基层行政复议工作存在的共性问题，并对行政复议机构今后的工作重点及《行政复议法》的修订提出了几点建议。

　　一、现状及问题

　　（一）行政复议案件偏少。2013年，通辽市各级行政复议机关共收到行政复议申请69件，受理62件，不予受理的7件。其中，通辽市政府共收到行政复议申请53件，经审查受理48件，不予受理的5件；各旗县市区政府收到行政复议申请共16件，受理14件，不予受理的2件。可以明显看出，通辽市市各级复议机构审理的行政复议案件数量偏少。这种案件偏少的现象在全国范围内也是通病。造成这种局面的原因，一方面是各级行政机关注重依法行政，保证了具体行政行为合法可行无瑕疵；另一方面的原因是大多数行政相对人对行政复议制度知之甚少，仅仅是因为行政机关在具体行政行为的文书中告知了其享有申请复议的权利才选择启动行政复议程序；还有很多行政相对人担心在复议程序

　　中出现“官官相护”的现象，认为进行行政复议无法有效保护自己的权益，并考虑优先通过信访等途径解决自己的问题，“信访不信法”的现象普遍存在。这种现象的存在，说明我市的各级政府及其行政复议机构对《行政复议法》的宣传力度不够，没能使这部法律家喻户晓，也没能使行政相对人优先选择行政复议维护自身的合法权益。

　　（二）各级行政复议机构力量偏弱，行政复议队伍建设不够完善。在我市范围内，除通辽市人民政府设立了行政复议科外，我市下辖各旗县市区均由本级政府法制办作为复议机构办理行政复议案件。各旗县市区甚至市政府的法制办均不是独立的政府工作部门，仅仅是政府办公厅对外挂法制办牌子，开展工作十分不便。在工作人员的配备上也明显不足，该问题在旗县一级表现更加明显，个别旗县法制办仅有一名工作人员，达不到《行政复议法》规定的办案要求。

　　（三）开展行政复议工作的必要条件不完备，影响行政复议作用的发挥。在行政复议经费的保障方面，尽管《行政复议法》规定了列入财政预算，但通辽市市政府及绝大多数的旗县市区政府均未将复议经费纳入财政预算之中，复议机构的复议经费由本级政府办公厅(室)统一管理。在行政复议办案条件方面，市本级及各旗县市区政府的复议机构均没有专门的案件听证室、审理室及专用办案车辆。

　　二、建议

　　（一）加大宣传力度，扩大行政复议案件案源。虽然提

　　高全民的法制观念和素养是一项庞大的社会系统工程，扭转基层行政复议案件偏少的现象也绝非一朝一夕之事，但基层各级人民政府应坚持不懈地搞好《行政复议法》的宣传工作，利用好报刊、广播、电视、网络新媒体等手段，采用人民群众喜闻乐见的形式宣传《行政复议法》，特别是加大在旗县层级的宣传力度，开展行政复议法下乡，进社区等的活动，解决群众“不知行政复议、不会行政复议、不敢行政复议”的问题，扭转行政复议案件案源偏少的局面，充分发挥行政复议在化解行政争议、维护人民群众合法权益方面的重要作用。

　　（二）强化基层政府法制机构建设。根据《行政复议法》及《行政复议法实施条例》的规定，行政复议机构承担着行政复议、行政应诉等重要工作职责。各级政府对此要认识到位，依法设立法制办公室，并在法制机构内设置行政复议机构，专门负责行政复议工作。

　　（三）加强业务指导。提高基层行政复议机构的工作能力，离不开上下级之间的业务指导和沟通交流，因此建议上级加大基层各级行政复议机构的支持力度，建立常态化的沟通机制，在条件允许的情况下定期开展业务交流活动，取长补短，相互促进，共同提高。同时建议通过定期组织复议人员培训、学习、交流、调研等方式，提高行政复议办案人员的政治、业务素质和水平，保证复议案件的审理质量和工作效率。

　　三、对《行政复议法》的修改建议

　　现行的《行政复议法》已实施了14年。行政复议制度作为化解行政纠纷的一个主要法定渠道，凭借其简便、快捷的优势，在全面建设和谐社会，维护社会稳定方面发挥着越来越重要的作用。但同时也应看到，在这14年中我国社会形势发生了比较大的变化，行政机关与行政相对人之间的行政争议也日趋多样化、复杂化。现行的《行政复议法》及其统领的行政复议制度在某些方面已经无法满足行政复议工作的现实需要。为此提出以下修改意见：

　　（一）增加复议机构的独立性，保证案件的公正审理。现行《行政复议法》所规定的行政复议机构均为各级行政机关的内部机构,隶属于各级人民政府及其职能部门,与作出具体行政行为的行政主体具有或多或少的行政隶属关系。特别是在作出具体行政行为的行政主体是县级以上各级政府的工作部门，而行政相对人又选择向其上一级主管部门申请行政复议的案件中，这种上下级隶属性更加明显。这种不独立，决定了复议机构在裁决行政纠纷过程中有时难以保证处理结果的公正。没有相对统一和独立的行政复议机构，既不利于公正进行行政复议，也不利于精简机构。因此，建议在修订《行政复议法》的过程中，考虑增加行政复议机构的独立性，取消上一级行政主管部门作为行政复议机关的资格，有效避免行政复议实践中普遍存在的条条管辖所引起的部门保护弊端。

　　（二)正式确立行政复议听证制度，增加行政相对人的参与程度。《行政复议法》第二十二条规定“行政复议原则上采取书面审查的办法”，不进行言词辩论，只在申请人提出要求或者复议机构认为必要时，复议机构可以听取申请人、被申请人和第三人的意见。这种制度设计没有体现裁决争议行为应当具有的两方对抗、居中裁决的基本程序构造。同时，书面审理方式也使行政相对人无法深入介入到案件的审理过程中，于是自然而然地发产生了对复议程序的不信任感。另外，由于复议法中没有明确规定听证程序，争议双方基本上没有当面举证质证的机会，在一些重大复杂的案件中，很可能出现复议机构的偏听偏信现象，最终影响案件的公正审理。因此，建议在修订《行政复议法》过程中明确规定听证制度，这样有利于复议机关查明案情，减少错案的发生，进而提高行政效率。同时，听证也更能体现和贯彻公开、公正和公平原则，使相对人能积极参与到复议的审理过程中来。

　　（三）完善复议前置案件的相关规定，统一救济途径。现行《行政复议法》对自然资源使用权或所有权确定了颇有特色的的救济方式。该法第三十条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议;对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼”，即行政复议前置的情形。该制度设计的主要原

　　因是自然资源的所有权和使用权是由行政机关代表国家依法确认的，该权利的起始与纠纷的解决最终不可能游离于行政程序之外，其本质属于行政法律关系。但2003年2月25日，《最高人民法院就山西省高级人民法院关于适用〈行政复议法〉第三十条第一款有关问题的批复》((法释[2003]5号)，下称《批复》)颁布，内容是：“根据《行政复议法》第三十条第一款的规定，公民、法人或其他组织认为行政机关确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或使用权的具体行政行为，侵犯其已经依法取得的自然资源所有权或者使用权的，经行政复议后，才可以向人民法院提起行政诉讼，但法律另有规定的除外;对涉及自然资源所有权或者使用权的行政处罚、行政强制措施等其他具体行政行为提起行政诉讼的，不适用《行政复议法》第三十条第一款的规定”。自《批复》以后，针对何谓“确认”的含义，2005年2月24日，《最高人民法院行政审判庭关于行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证的行为是否属于确认行政行为问题的答复》(([2005]行他字第4号)，下称《答复》)称：“最高人民法院法释[2003]5号批复中的‘确认’，是指当事人对自然资源的权属发生争议后，行政机关对争议的自然资源的所有权或者使用权所作的确权决定。有关土地等自然资源所有权或者使用权的初始登记，属于行政许可性质，不应包括在行政确认范畴之内。据此，行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证书的行为

　　不属于复议前置的情形”。依据上述《答复》及《批复》精神，包括通辽市在内的国内大部分地区的人民法院在审判活动中均直接受理对自然资源所有权或使用权初始登记不服的行政争议，但由于在职权及专业性方面存在局限，人民法院审理上述案件时仅能对初始登记行为是否符合程序进行审查，如撤销初始登记，也仅能责令原登记机关重新作出具体行政行为。人民法院直接审理上述案件，排除复议前置程序，看似是方便了行政相对人维护自身权利，减少诉累，但实际上却更增加了程序的繁琐程度。因此建议在修订《行政复议法》的过程中，考虑将复议前置的规定更加细化，统一救济途径，减少程序上的反复，节约司法及行政资源。

　　（四）理顺行政复议与行政诉讼之间的衔接障碍，保障行政相对人复议权及诉权的行使。这主要表现在，首先复议申请人的主体资格与行政诉讼的原告主体资格在规定上并不统一。最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释中明确规定了合伙企业、不具有法人资格的其他组织、农村土地承包人及使用权人、股份制企业的股东大会及董事会等主体在一定条件下有权以自己名义提起行政诉讼。但在《行政复议法》中，对申请主体规定得较为笼统，没有明确规定复议机构能否参照行政诉讼方面的规定受理上述主体提出的申请，这不利于复议机构工作的开展，也不利于保护行政相对人的权利。其次针对复议机构作出的“不予受理决定”，申请人能否提起行政诉讼，《行政复

　　议法》也没有做出全面具体的规定。在实际工作中，我市各级行政复议机构的做法是对于法律明确规定复议前置的案件，当作出“不予受理决定”时，根据《行政复议法》第十九条之规定，告知申请人有权针对该决定提起行政诉讼。但对于非复议前置的案件，则不告知申请人诉权，申请人不能对“不予受理决定”提起诉讼，只能对其不服的具体行政行为提起诉讼，这种做法虽然符合理论界的主流观点，但是在法律层面缺乏明确的支持。因此建议在修订《行政复议法》过程中，细化复议程序与诉讼程序之间的衔接规则，避免当事人在程序衔接过程中产生无所适从感。

　　（五）正式确立行政复议调解、和解制度，有效发挥调解、和解优势。调解、和解制度作为化解利益冲突、促进社会和谐的特有有效方式在我国的纠纷解决实践中被广泛运用。但在行政法领域，学界对在行政争议解决过程中能否适用调解、和解制度持有不同观点。在行政诉讼立法当中，对调解结案是作禁止性规定的，我国《行政诉讼法》明确规定人民法院审理行政案件，不适用调解。相比较来说，现行的《行政复议法》虽未明确禁止，但对在行政复议过程中能否适用调解、和解也未作出明确的规定。在行政复议实践过程中，我市各级行政复议机构经常采用调解的工作方法，争取促成争议双方的和解，这不仅是创新行政复议办案方式的需要，也是妥善化解矛盾的有效途径。但这种做法缺乏法律层面的支持，仅能从《行政复议法实施条例》这一行政法规的中寻求制度支撑。因此建议在修订《行政复议法》过程中，充分考虑调解、和解手段在化解行政争议方面的作用，正式确立行政复议调解、和解制度。

篇七：行政复议制度存在的问题

　　

　　论行政复议制度之不足及其完善

　　文件管理序列号：[K8UY-K9IO69-O6M243-OL889-

　　论我国行政复议制度不足及其完善

　　摘要:

　　行政复议制度是我国行政法律监督制度的重要组成部分。随着行政管理活动的法制化,行政复议的范围正在逐步扩大,行政复议制度的作用日显重要。虽然在其实施过程中收到了很大成效,但仍存在着一些问题，如：行政复议制度的功能没有完全发挥;行政复议机构不统一、不独立等等。本文针对其实施中存在的一些问题提出一点浅薄建议,希望能对行政复议工作、行政复议法的有效实施有所帮助。

　　关键词:行政复议、不足、完善

　　行政复议是指国家行政机关在行使其行政管理权时，与作为被管理对象的相对人就已经生效的具体行政行为发生争议根据行政管理相对人的申请，由该行政机关的上一级国家行政机关或者法律法规规定的其他机关对引起争议的具体行政行为，依法进行复查并作出决定的一种法律制度。这是依法解决行政纠纷的重要渠道，是行政机关自我纠正错误的重要制度，也是政府对其所属部门和下级政府最有效的监督手段。现行行政复议制度是在1990年作为行政诉讼的配套制度的基础上建立起来的。1990年12月国务院发布了《行政复

　　议条例》,对实施行政诉讼法所需要的行政复议作出了系统的规定,。九届全国人大常委会于1999年4月29日审议通过了《行政复议法》,标志着我国独立的行政复议制度正式诞生。这部法律扩大了对具体行政行为的审查范围，把部分抽象行政行为有条件地纳入了审查范围，确定了及时便民的复议原则和制度，注重了行政复议中的损害赔偿，强化了对复议活动的监督，审理期限较为迅速。这些制度设计更加有利于行政机关依法行使职权、保护公民、法人和其他组织的合法权益。但我国《行政复议法》所确立的新的行政复议制度在实施中还存在着一些不足,亟需完善,笔者就这些问题浅略地谈谈自己的看法。

　　一、我国行政复议制度存在的不足之处

　　(一)行政复议制度的功能没有完全发挥

　　在我国，复议机关与作出具体行政行为的行政机关往往具有上下级的隶属关系,这就造成了复议机关在裁决行政纠纷时难以作出公正的裁决;复议机关有时出于照整体与顾部门的关系而支持原行政机关的裁决，甚至被复议的行政行为原先就已先行请示过上级(复议)机关。这样原行政机关的决定实

　　际上就已经体现了复议机关的意志。这样行政复议就成了一种形式，而不再是公民、法人和其他组织的合法权益的法律保障。另一方面,复议机关不愿当被告的心理,也影响了行政复议决定的公正性。我国《行政诉讼法》规定,复议机关改变原具体行政行为的,一旦被起诉,复议机关将成为被告;因而有些复议机关为了不当被告,对于受理的复议案件,常常不问是非，简单了事;另外，行政复议决定不够公正性的原因和复议机关从事复议工作的人员数量不足、素质不高、专业化不强也有直接的关系。复议工作人员的不足常常造成应受理的行政复议申请无人受理,案件不能按期结案。一些行政复议人员的素质不高、专业化不强问题造成在作出行政复议决定时出现一些基本的法律学识性错误,这些都明显制约着行政复议工作的开展。直到目前,我国还没有法律专门对行政复议人员的任职资格和法律职责作出规定。以上原因造成了在行政复议制度的实际运作中某些行政复议机构形同虚设，没有真正起到化解纠纷的功能。公民对行政复议机构的不信任。

　　(二)没有一套统一、独立的行政复议机构

　　我国的行政复议机构分别隶属于各级不同的人民政府和不同的行政职能部门。各级人民政府和各行政职能部门根据自己的实际情况设立主管行政复议的工作机构,没有一套统一的行政复议机构体系。这样非常容易产生各种弊端。首先,不能公正地进行行政复议裁决。主持复议的行政机构完全听命于其所属的行政首长,没有一定的自主决定权;而其所属的复议机关又与作出具体行政行为的行政机关有着千丝万缕的联系。其次,没有统一的复议机构体系,违背了行政机关的精简效能原则,造成机构臃肿,加重了各级各类行政机关的负担。同时,在各级政府和各类职能部门设立行政复议机构,造成了一定程度的人员浪费,不利于提高行政机关的工作效率。

　　(三)审理方式以书面审理为主

　　《行政复议法》第22条规定:行政复议原则上采取书面审查的办法,但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时,可以向有关组织和人员调查情况,听取申请人、被申请人和第三人的意见。这一规定基本排除了书面审理以外的任何其他方式。行政复议原则上采用书面审查的方式，这主要是从行政复议的效率来考虑的。书面审

　　理的优点是效率高;但其缺点也不容忽视,在书面审理的程序下，行政复议公正原则的实现必然受到影响，这种程序由于缺少公开性，程序公正的价值难以实现。对于重大复杂或疑难案件适用书面审理程序太过于草率，容易出现认定事实错误,不利于保护公民、法人和其他组织的合法权益。

　　(四)在复议不得加重处罚方面

　　所谓复议不加重原则,是指行政复议机关在变更原行政行为时,不得对申请人的权益作更为不利的变更决定。因为如果复议机关可以在复议中采取对复议申请人更为不利的措施,就从根本上违背了行政复议制度的宗旨。我国法律中对此原则没有作出规定。实践当中复议加重案件占复议案件相当一部分比例。相对人为了申明原具体行政行为违法或不当才提起行政复议,要求复议机关予以纠正,如果在他们申请复议后,复议机关不仅未作出对其有利的裁决,反而作出对其更不利的决定,就必然会增加复议申请人的思想顾虑,从而导致在一定程度上使这一制度形同虚设,更谈不上实现这一制度的目的了。

　　(五)行政复议只能对部分抽象行政行为进行审查

　　行政复议法规定:“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的下列规范性文件不合法,在对具体行政行为申请行政复议时,可以一并向行政复议机关提出对该规范性文件的审查申请:(一)国务院部门的规范性文件;(二)县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规范性文件;(三)乡镇人民政府的规定。”“前款所列规范性文件不含国务院部、委员会规章和地方人民政府规章。规章的审查依照法律、行政法规的规定实施”。“申请人在申请行政复议时,依照本法第七条的规定一并提出对有关规范性文件审查申请的,行政复议机关对该规范性文件有权处理的,应当在三十日内依法处理;无权处理的,应当在七日内按照法定程序转送有权处理的行政机关依法处理,有权处理的行政机关应当在六十日内依法处理。处理期间,中止对具体行政行为的审查。”

　　《行政复议法》对抽象行政行为一并审查的规定虽是一大进步，但并不彻底，仅限于对作为具体行政行为的依据的规范性文件的一并审查，且排除了对规章的审查。但是,上述规定只解决了规章以下的抽象行政行为的审查问题,并未涉及到所有抽象行政行为。《行政复议法》只是将规章以下的抽象行政

　　行为有限地纳入了行政复议范围,对于行政法规和规章,行政复议仍然不能发挥监督作用。在行政复议当中,对规章以上的抽象行政行为仍然予以保留,不就此进行解决,则很难全面保护人民的权益,不利于贯彻行政救济的宗旨,也不符合各国行政复议制度的立法倾向。

　　(六)律师代理行政复议缺少法律规定

　　《行政复议法》虽然规定了委托代理制度,但是规定地太过于笼统。对律师能否和何时介入行政复议活动并没有明确规定,从而使委托代理制度形同虚设。实际上,律师介入行政复议有着非常重要的意义:其一,律师精通法律,享有比一般代理人更广泛的权利,如可以向有关单位调查取证等权利，这样有利于更好地维护公民、法人或其他组织的合法权益；其二,律师的参与有利于监督行政复议机关依法公正地进行裁决。因此,我国亟需对律师代理行政复议案件的规则作出明确的规定。

　　二、我国行政复议制度的完善

　　（一）扩大行政复议的受案范围

　　《行政复议法》虽然在行政复议范围上有较大突破,但与西方国家相比,我国的行政复议受案范围仍然较小。首先,内部行政行为不得申请行政复议;其次,大部分抽象行政行为不能申请复议;再次,对于可以申请复议的抽象行政行为,也不得单独提起复议申请,而是必须与相关的具体行政行为一并提起复议申请。而同时主张将内部行政行为纳入复议范围的学者不断增多。①从西方国家行政复议制度的历史演变来看,行政复议受案范围都有不断扩大的趋势。笔者认为,我国行政复议制度也应不断扩大其受案范围。应允许申请人对抽象行政行为单独提出审查申请，这样理有利于保护个人和公共的利益，有利于对抽象行政行为的监督。赋予申请人单独提起对抽象行政行为不服申请审查的权利，可以及时发现抽象行政行为中违法或不当的地方，避免给相对人造成更大的损害。如《行政复议法》所述，公民、法人或者其他组织认为规章侵犯其合法权益，只有等到行政机关作出具体行政行为后才能提起，不能直接就抽象行政行为申请行政复议不能在行政机关还未具体实施前申请行政复议。这种保护相对滞后，如

　　果公民、法人或其他组织可以直接申请行政复议，就可以促使保护的时间前移，有效地解决保护滞后的问题。②

　　（二）建立、健全律师参与行政复议的制度

　　现代社会,由于法律、法规、规章很多,申请人一般法律知识有限,不会太熟悉行政复议的实体和程序法律问题,不善于通过行政复议制度来维护自己的合法权益;而律师精通法律,熟悉复议程序,并享有比一般委托代理人更广泛的权利,更善于找出行政行为的违法或不当之处。因此,法治国家的建设需要律师的积极参与,行政复议制度功能的更大发挥也离不开律师的介入,这是各国的通例。我国在对《行政复议法》进行修订时,应该明确律师在行政复议中的权利与义务,规定律师介入行政复议的程序和方法。

　　（三）建立行政复议的回避制度和听证制度

　　笔者认为为了进一步增强我国行政复议制度的公正性,我国行政复议法有必要借鉴英美的自然公正原则。自然公正原则是英国的一个古老原则,是支配行政机关活动的程序法规则,而不是一个实体法规则。自然公正原则不仅支配行政机关和法院的活动,而且一切其他行使权力的人和团体,包括行政裁

　　判所和某些社会团体,在其行使权力时都不得违背这一原则。③在普通法上,自然公正原则包括两个最基本的程序规则:(1)任何人或者团体在行使权力可能使别人受到不利影响时,必须听取对方的意见,每一个人都有为自己辩护的权利;(2)任何人不能作为自己案件的法官。

　　第一，建立行政复议的回避制度。对于回避的内容、原因可以参照我国相关法律、法规的规定。如果行政复议人员是当事人或当事人的近亲属或有其他的利害关系，可能影响行政复议的公正性。当事人有权要求其回避，或其应当自行回避。第二，建立行政复议的听证制度。对于案情重大、复杂，涉及利益面广、影响力较大的行政复议案件必须适用听证程序。听证一般应公开进行，但如果涉及到国家秘密、商业秘密、个人隐私的案件，听证可以不公开进行。听证的内容必须以笔录的形式保存下来，听证笔录作为行政复议决定的唯一根据。如果把听证在行政复议中制度化，就会大大增强行政复议的透明性和公证性。④

　　（四）建立行政复议的书面告知制度

　　行政复议法作为行政复议活动的程序法，应从法律上建立书面告知制度。行政复议机关在行政复议活动中，首先在决定受理行政复议案件时应书面通知当事人；其次应当在合理的法律期限内，告知行政复议当事人在行政复议的各个阶段所享有的权利、要履行的义务以及不履行义务的后果。如果行政复议机关没有做到这一点就构成行政复议违法，当事人有权得到法律救济。

　　（五）加强行政复议机构建设,提高复议人员素质提高

　　建立相对独立的复议委员会,委员会针对个案要聘用一定数量的专家,赋予复议委员会相对独立的裁决决定权;提高复议人员专业素质：目前的重点是提高行政复议工作人员的办案水平，以适应加强依法行政的形势要求。为此，加强对行政复议人员的培训，使之掌握党和国家的路线、方针、政策，了解政府各部门的行政管理业务；针对不同时期行政复议、应诉案件的不同特点，举办一些行政复议、应诉案件研讨会，进行专项讨论，使各地各部门复议机构工作办案时有所借鉴；实行行政复议人员资格认证，对行政复议人员的资

　　格进行统一的认定和管理，把好行政复议人员的资格准入关。

　　总之,我国的行政复议制度作为我国法律监督制度的重要组成部分,在行政法治中发挥着日益重要的作用,它的完善需要各方面的共同努力,不可能一蹴而就。但笔者坚信:随着我国依法治国方略的深入贯彻实施和改革开放、法治建设的长足进展,我国的行政复议制度必将得到逐步完善,逐渐走向完备。

　　参考文献：

　　①杨解君:行政救济法———基本内容及评析〔Ｍ〕,南京大学出版社,1997年版,第136页。

　　②蔡晓雪.行政复议与行政诉讼的衔接.中国法制出版社.2003.

　　③李湘刚：论我国复议制度的完善(J),湖南城市学院学报，2003年第5期。

　　④王名扬:英国行政法〔Ｍ〕,中国政法大学出版社,1987年版,第151页。

篇八：行政复议制度存在的问题

　　

　　当前行政复议制度主要问题及改进措施

　　摘要：如今，行政复议制度在国内外己经普遍建立起来,但是由于各国的政治制度、历史背景和法律文化等不同,彼此之间有着较大差异,它是通过行政司法程序化解行政争议的救济制度。我国行政复议不仅执行对公民权利的救济功能,而且强调它的监督作用。但是，行政复议制度自身的价值却没有得到充分的体现，究其原因主要是行政争议特征的变化和社会利益格局的深度调整，以及立法的滞后性。为了保护行政管理相对人的合法权益和避免行政机构的行政腐败和行政违法，必须很好地解决我国当前行政复议中的不良问题。本文讨论了当前我国行政复议存有的问题和原因，研究了国内外复议的差异与相同,提出了解决我国行政复议问题的基本对策。

　　关键词：行政复议

　　机构独立

　　行政宣传

　　功能定位

　　导言

　　50年代,我国的行政复议制度出现。

　　于此，对行政复议制度中存在的问题进行研究与分析，提出相应改进措施，期望能够对行政复议制度的进步贡献一点自己的小小力量。

　　一、研究目的及意义

　　行政复议制度是行政机关内部自我纠正错误的一种监督制度。其对行政相对人权利的保护来得更直接、更有效，对纠正行政机关的错误行为更有力、更快捷。3同时对于促进行政机关进行行政工作，对于政府树立良好的政府形象都具有十分重要的作用。

　　我国设立行政复议制度的最初目的是为了配合行政诉讼制度，与行政诉讼制度配套完成行政法相关制度的建立。其目的是为了减少审判机关工作量、减轻申请人诉累和支出，最大限度方便申请人维护自身合法权益的一种行政救济手段。4但随着我国政治、经济、文化的发展，行政复议制度的完善，其作用已经远远超过建立之初的目的，成为行政机关内部监督的重要机制，也成为行政相对人可选的行政争议解决方式之一。行政复议制度已经成为我国维护相对人合法权益，促进社会和谐发展，保障我国社会各项制度持续发展的重要手段。

　　二、国内外研究现状

　　在国外，一些先进的行政复议制度，一些先锋的专家理念很值得我们学习和研究，对于推动我国的行政复议制度建设具有积极的促进作用。

　　比如，日本具有“行政委员会”部门，此部门就具有“独立性”、“立法性和准司法性”的权力；日本的“行政救济”都需要具有一定的争讼过程，所做的裁决、决定也相比较一般的行政行为具有更强的效果。5韩国的行政复议程序与中国有相通之处，但其审理更为灵活，如果案件复杂则采用复杂的审理方式，如果案件简单则采用简单明了的书面审理方式，提高了审理案件的效率；其审理过程也更为公正、6英国与中国行政复议相对应的制度，公开。被称为“reconsideration”，是对行政机构所做决定的一种内审制度。其强调的是强调司法审查与裁判相结合的上诉制度，而复议制度在欧美等国都比较薄弱。欧美等国看中的是法庭中的抗辩过程，对于复议制度则较为忽略。通过国内外行政复议制度的对比，我们应当吸取其精华之处，去除与我国国情不相合的部分，力争对我国行政复议制度进行不断的改革和圆满，让行政复议能够更好地为人们服务。本论文也正是在整理比较国内外研究现状的基础上，运用文献法和综述法论述行政复议制度存在的问题，并在此基础上提出行政复议问题的对策建议。

　　三、当前我国行政复议制度的主要问题

　　各级行政复议机关通过引导和解决社会管理部门与老百姓维护自身利益之间所产生矛盾,化解了许多社会矛盾,行政复议法从1999年10月实施后,行政复议机关审理结案率大大提高且行政复议机关审理的行政复议案件有了大幅增长2。这可以从1999年度部分省市处理行政复议案件的统计中看出3。同时行政复议的方法是老百姓解决行政争议,保护合法权益的首选途径，因为它解决行政争议节省金钱，简便迅速4。尽管行政复议工作有了一定起色,但就全国范围来说,行政

　　234张涛.

　　行政复议制度问题研究[D].黑龙江大学，2005：10-14.

　　许研研.

　　从行政复议的价值定位谈我国行政复议制度之完善[D].山东大学，2006：17-19.

　　宋丽琼.

　　我国行政复议制度的不足与完善[D].贵州大学，2007：32-33.

　　复议尚未引起足够重视和广泛注意,致使其有效监督作用还没有得到充分发挥。

　　（一）行政复议案件数量少

　　随着行政管理模式的改变和经济体制的转换5,行政争议大量增加，但由于公民法律意识不强，法律素质不高,不了解行政复议法,不知道利用行政复议这种经济、简捷的手段保护自己的权益和挽回自己的损失，导致行政复议受案率不高,复议案件涉及范围狭窄。我们知道,在没有申请人的申请的前提下,行政机关不主动行使复议权,即“不告不理”。二是人们的思想行为和我国民主法制建设的进程受到传统思想的影响，首先是受到封建等级思想的影响,认为行政机关就是管公民的,公民就是被管的,公民再告还得受行政机关管辖,其次是受到轻法贱讼意识的影响,在传统上，人们认为“无刑”为要、“无讼”为高、“讼为贱”，“和为贵”。据有关单位开展的问卷红调查显示,当问及被调查人“当您认为行政机关和行政执法人员的具体行政行为侵犯了您或您所在单位的合法权益时,您通常采取哪种方式”时,只有20.1%的人选择了“行政诉讼或依法提起行政复议”,有21.5%的人选择了“疏通关系,免得再找麻烦”,还有不少的人甚至选择了“忍气吞声,自认倒霉”等,正是我国这种传统法律文化深深地阻碍公民依法维护自身权益。导致公民能忍则忍,不敢轻易与官打官司,使不当或违法的行政行为失去了应有监督和救济。三是行政机关不遵守法定程序,特别是不履行告知义务。《行政处罚法》第三十一条规定：行政机关

　　AdministrativeReviewCouncil.BetterDecision:ReviewofCommonwealthMeritsReviewTribunals-ReportNo.39，1995：121-122.

　　在作出行政处罚决定之前,应当告知当事人作出处罚决定的事实、依据和理由，并告知当事人依法享有的权利。根据法律规定,当事人享有的权利包括申辩权、陈述权,以及对处罚不服的申请复议权和起诉权；实践中,有的行政机关在作出行政处罚决定之前,不履行告知义务,使得相对人不知行政复议程序,以致于在不服的情况下,未能在法定期限内提出复议申请,也有的行政机关在行政处罚决定前告知申请人错误的申请期限、途径等,致使当事人不能正确行使申请权6。

　　（二）行政复议管辖不合理

　　“复议管辖，即复议机关受理案件的权限与分工”，（1）

　　所以受理行政复议案件的行政机关能否公正地处理行政争议，谁来保护行政相对人的合法权益以及谁来处理行政争议等问题是由行政复议管辖直接决定的。如果管辖权限设置的不合理，行政复议制度的公正性就会直接受到影响。

　　1各级行政机关自我监督，不利于行政复议监督作用的开展

　　行政复议的根本目的是追求公平、公正，其公正即包括实体意义上的公正也包括程序意义上的公正。行政相对人进行行政复议，希望可以借由行政机关的上级单位或者管辖单位对机关的行政行为进行审查，核实行政机关的实际执法情况，借以给予行政相对人一个公平的判决。但是，当前行政机关拜托不了其内在的隶属关系，虽然行政相对人的复议机关是上级机关，但是上级机关往往照顾单位之间的“面子”而让行为机关予以说明原因，甚至内部“指导”工作，造成

　　6应松年主编.四国行政法[M].中国政法大学出版社,2005：54-55.

　　行政复议的实质成为行政机关的自我监督，缺乏行政机关的监督机制。一些省部级的行政行为复议机关依然为省部级行政机构，虽然控制了国务院的大量的具体行政事务，但是造成很多省部级机关不服复议机构的复议决定，或者人为因素希望复议机构撤回复议决定，希望行政复议机构“支持工作”，这些因素都导致行政复议的监督作用成为一种“走过场”，行政复议形同虚设，行政相对人的合法权益得不到保障，使得行政复议制度监督行政机关依法行使职权的工作变得困难重重。

　　2、实行“条条”管辖，使得行政复议制度的救济与监督作用不嘉

　　根据《行政复议法》第12条的规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向上一级主管部门申请行政复议。对海关、金融、国税、外汇管理等实行垂直领导的行政机关和国家安全机关的具体行政行为不服的，应当向上一级主管部门申请行政复议”。这样的“条条”管辖制度设计，比较适宜由上级主管部门管辖，能减少地方保护主义的牵制，主要是针对专业领域的行政纠纷。但是，我国行政复议体制度由于受制约于领导体制，行政隶属关系不仅存在于垂直领导的上下级行政机关之间，而且也存在于非垂直领导的上下级政府工作部门之间7。这些关系会导致作为复议机关的上级行政机关与作为被申请人的下级行政机关对于同一业务的共同认知，甚至是下级机关在作出具体行政行为之前，已

　　7张越编著.英国行政法[M].中国政法大学出版社,2004：85-87.

　　经向上级机关请示汇报过，经上级机关同意后，才作出了具体的行政复议行为，这样下级机关所做的工作都只不过是在贯彻上级机关的意图罢了。“这种业务上的密切关系，不仅不能有效纠正下级行政机关的违法行为，反而部门利益保护的可能性更大，因为这往往连带着利益上的一致，使得人情的问题也肆虐其间，致使复议决定只维持、不撤销的现象司空见惯”。

　　（三）行政复议机关设置不科学

　　行政复议职能不仅存在于国务院和省、市、县等四级政府也存在于国务院和省、市等三级政府的工作部门，这种行政复议职能的模式使得人员配置和行政复议资源的成本大大增加。“据初步统计，有行政复议权的机关有1.8万多个，但地方三级政府的专职行政复议人员仅有

　　1532人，区县级人民政府的行政复议力量严重不足，专职行政复议人员数量平均仅有0.2人”，行政机关的设置庞杂，造成很大的人力、财力、物力的浪费，行政复议制度执行起来困难重重。

　　有些行政复议机关受案量大，表现出人员紧缺的情况，有些行政复议机关受案量小、人员闲置，于是大量的行政复议人力资源被浪费。执法检查组曾在15个省（市、区）、163个设区的市（州、地区）、1407个县（市、区）开展了数据统计，共收集行政复议有关数据51350个，发放调查问卷4800余份，在中国人大网征集网民反馈意见3123条。行政复议法实施14年来，全国各级行政复议机关共收到行政复议申请112万件，其中受理101万件，审结92万件。但一些偏远地区的受案率较低，不足总案件的3%，这样造成全国范围内行政复议

　　机关的工作状态不均衡，行政复议工作地区开展情况差别较大。

　　二、针对当前行政复议问题提出的改进措施

　　保障和监督行政机关依法行使职权、保护法人、公民和其他组织的合法权益，纠正和防止不当的或者违法的具体行政行为,是我国行政复议的目的,但在实践中,总是存在着一些上述问题,这种情况实在与行政复议法的立法初衷相悖。为了更好地实现行政复议制度,我针对上述问题及其形成的原因,提出一些解决问题的基本对策。

　　(一)加强行政复议宣传力度,树立行政复议意识

　　作为行政相对人的公民必须懂法、知法,这是因为通过行政复议保护公民的合法权益,必须以公民依法提出行政复议申请为前提,这样就要求申请人能拿起法律武器自觉地抵制不当和违法的具体行政行为的侵犯,具备一定的法律素质和法律意识。要提高全民的法律意识和法律素质,必须普及行政复议法，加强全民的法制教育。法律的实施效果,依法治国的进程和法治国家目标的实现和全民法律素质和法律意识的状况息息相关。

　　1.发挥新闻媒介的作用,大力宣传行政复议法

　　新闻媒介能有效地宣传国家的各项法律和法规、方针、政策。我国也要通过新闻媒介向公民宣传解释和广泛传播行政复议法,使其在判断善恶是非时能从法的视角出发,自觉运用行政复议维护自己的合法权益,使行政机关更好的依法行政8。

　　2.利用学校和社区阵地,广泛开展行政复议法教育

　　(意)莫诺?卡佩莱蒂(MauroCappelletti)著,徐昕,王奕译.比较法视野中的司法程序[M].清华大学出版社,2005：1221-1226.

　　学校和社区也是宣传行政复议法的重要阵地，社区发展迅猛，要充分利用社区和抓住学校这两块阵地，积极开展行政复议法教育，让行政复议法深入人心。

　　二、确定救济和解决行政争议作为行政复议制度的主导功能定位

　　功能定位直接体现的是立法者立法的意图，立法意图作为一部法律的立法宗旨，法律所有的追求和制度设计的效果都将围绕着立法宗旨展开，因此，功能定位一定要准确、有序开展。

　　从立法意图上来说，我国行政复议所进行的内容应当是围绕行政展开的，《关于中华人民共和国行政复议法〉（草案）的说明》也明确指出：“不宜、也不必搬用司法机关的办案程序，使行政复议司法化’”，由此可见，立法者的立法目的是将行政复议定位于行政功能化的。其次，立法者的立法目的是希望除去特殊规定之外，行政复议并不具有终局性质，如果行政相对人依然对行政复议决定不服，则可以提起行政诉讼，行政复议依然区别于行政诉讼。第三，整个行政复议都是在行政权的监督与支配下进行的，这其中排除了司法权和立法权干预的余地，容易滋生腐败。

　　域外6国的功能定位可以为我国所借鉴，但同时要结合我国国情进行改革和创新。我国作为民主专政的社会主义国家，制定法律的根本要求就是要为人民服务，就是要立足于我国的基本国情和国家性质，不能简单的依照外国的法律条款进行功能定位，我国行政复议的功能定位应当着眼于行政相对人，将其定位为保护行政相对人的合法权益。制定相关法律制度保障行政相对人的权益能够得到实现，我国

　　的行政复议制度应当围绕救济和解决行政争议这一功能展开。通过纠正不当或违法行政行为的形式，利用行政机关内部层级监督赋予行政复议机关的权利，来最终实现救济。行政复议制度在程序设计上应更偏向于司法化，从而做到效率与公正兼顾，确保已经受到违法或者不当行政行为侵害的合法权益或者保护行政相对人的合法权益不受损害，达到解决行政争议的目的。只有这样，我国的行政复议制度才能立足于国情，在我国现实土壤中得到长足的发展，并对行政机关依法起到有效的制约作用。26三、设立独立的行政复议审理组织

　　一方面由于现有行政复议机构多、人员少、案件分布不均衡的情况，促使现行的行政复议体制不得不加以调整。更重要的是目前的行政复议制度在各地频繁发生能不受理的就不受理、能维持的就维持、较低的纠错率等情况，这是从古至今，老百姓一直担心的“官官相护”的现象9，担心上级部门庇护下级部门，总是“大事化小，小事化了”，所以老百姓对行政机关自我纠错的制度一直心存疑虑，这问题也成为制约行政复议功能发挥的瓶颈。而美国行政法官制度和韩国行政复议委员会都采用专门人员或者独立于行政机关的专门组织审理行政复议案件，这对我国行政复议委员会的发展提供了良好的借鉴。

　　现阶段，我国也不断在进行行政复议委员会试点工作，2013年12月28日，张德江委员长在十二届全国人大常委会第六次会议闭幕会上的讲话中强调指出，要从坚持法治国家、法治政府、法治社会一

　　9丁婕译,小岛武司,伊藤真编.诉讼外纠纷解决法[M].中国政法大学出版社,2005：298-305.

　　体建设的高度，宣传好实施好行政复议法。完善行政复议制度是解决政府与行政相对人的第一道防线，行政复议委员会要做好行政复议工作，要坚持依法审查、公正裁决，该纠错的要坚决纠错，该公开的要依法公开。要让群众在每一起行政纠纷案件处理中感受到公平正义。

　　据此，整合行政复议资源，有效合并行政复议人员，建立独立的行政复议委员会，引入专家学者决策制度，集中审理、受理行政复议案件，是解决复议制度发展瓶颈的有效办法。而且，从域外国家经验看，独立的行政复议机关对行政纠纷作出的裁决，行政相对人也会更信服。这也证明了独立的行政复议机关能最大可能地降低其他行政机关及组织对行政复议程序的影响，更有利于保护行政相对人的合法权益，大大地提高了行政复议制度的公信力。

　　结论

　　在《行政复议法》出台后的，11年间，【上文举例子，结论部分总结上文】随着时间的推移，行政复议制度已经无可取代，它是行政机关解决行政争议，运用行政层级监督职能、保护行政相对人合法权益的重要手段。为了更好的发挥行政复议制度的作用，本文通过借鉴域外国家经验，坚持以公正、高效达到救济目的的主导功能为原则，确立了修改行政复议制度的指导思想，重构了行政复议主体，丰富了部分行政复议程序制度，调整了与行政诉讼制度的衔接关系。虽然，有些想法将遇到巨大的困难，或不能一步实现，但是，希望这些建议能够使得行政复议制度得到进一步完善。通过大家的共同努力，将行政复议制度打造为符合我国基本国情和人民群众期望、符合我国文化背景的高效、公正的行政救济制度。

　　参考文献

　　[1]张越著：《行政复议法学》，中国法制出版社

　　2007年版，第

　　194页.

　　[2]原国务院法制办公室主任杨景宇：《关于<中华人民共和国行政复议法（草案）>的说明》，1998年10月27日全国人大常委会第5次会议上.

　　[3]《国务院法制办公室关于在部分省、直辖市开展行政复议委员会试点工作的通知》（国法〔2008〕71号）.

　　[4]郑志耿、储厚冰著：《我国行政复议制度缺失分析与完善思考》，载《法学研究》2004年第2期，第

　　153页.

　　[5]廖中洪.

　　“禁止不利益变更”原则若干问题研究[J].现代法学，2009，7(01):152-153.

　　[6]朱志权,吴晓军.

　　行政诉讼调解制度的反思与构建[J].东华理工大学学报(社会科学版)，2008，4(04):58-61.

　　[7]周兰领.

　　行政复议强制前置模式的重建[J].长安大学学报(社会科学版)，2008，7(04):1236-1238.

　　[8]邓海娟.

　　《行政复议实施条例》的创新与不足——以行政复议和解与行政复议调解为视角[J].行政与法，2008，4(10)：98-101.

　　[9]王建学.

　　从行政调解专员到基本权利保护专员——法国行政调解专员制度改革述评[J].国家行政学院学报，2008，7(05)：25-29.

　　[10]王跃.

　　比较法视野中的行政诉讼调解制度[J].求索，2008，7(07):96-102.

　　[11]贾建平.

　　行政复议和解制度设计[J].北京人民警察学院学报，2008，8(04):99-110.

　　[12]杨海坤.

　　中国行政诉讼调解制度探讨[J].法学论坛，2008，7(03):65-67.

　　[13]孟鸿志,王欢.

　　我国行政复议制度的功能定位与重构——基于法律文本的分析[J].法学论坛，2008，21(03)：165-169.

　　[14]施建辉.

　　行政救济中的和解与调解[J].法学论坛，2008，11(03):65-67.

　　[15]赵雯.

　　中日韩行政复议制度比较研究——从借鉴的角度[D].山西大学，2009：58-59.

　　[16]张莹.

　　我国行政复议制度完善问题研究[D].苏州大学，2009：44-46.

　　[17]张涛.

　　行政复议制度问题研究[D].黑龙江大学，2005：10-14.

　　[18]许研研.

　　从行政复议的价值定位谈我国行政复议制度之完善[D].山东大学，2006：17-19.

　　[19]宋丽琼.

　　我国行政复议制度的不足与完善[D].贵州大学，2007：32-33.

　　[20]AdministrativeReviewCouncil.BetterDecision:Reviewof

　　CommonwealthMeritsReviewTribunals-ReportNo.39，1995：121-122.

　　[21]应松年主编.四国行政法[M].中国政法大学出版社,2005：54-55.

　　[22]罗豪才主编.现代行政法制的发展趋势[M].法律出版社,

　　2004：74-79.

　　[23]张越编著.英国行政法[M].中国政法大学出版社,2004：85-87.

　　[24]逄博.

　　论我国行政复议制度存在的主要问题及解决建议[D].中国政法大学，2010：21-23.

　　[25](意)莫诺·卡佩莱蒂(MauroCappelletti)著,徐昕,王奕译.比较法视野中的司法程序[M].清华大学出版社,2005：1221-1226.

　　[26]雷丰超.

　　行政确认行为应纳入行政诉讼范围——对岳阳市107国道管理处诉岳阳县公安局案的法律分析[J].行政法学研究，2004，4(02):25-26.

　　[27]丁婕译,小岛武司,伊藤真编.诉讼外纠纷解决法[M].中国政法大学出版社,2005：298-305.

　　[28]青锋,方军,张越编著.韩国行政复议制度[M].中国法制出版社,2005：369-378.

篇九：行政复议制度存在的问题

　　

　　行政复议目前存在的问题及对策

　　第一篇：行政复议目前存在的问题及对策

　　行政复议存在问题的思考

　　一、行政复议制度的产生和发展

　　在我国，行政复议制度建国初期就已产生。1950年11月15日，财政部发布的《财政部设立财政检查机构办法》第6条规定“被检查的部门，对检查机构的措施认为不当时，得具备理由，向其上级检查机构申请复核处理”。这是建国后规定的最初的行政复议制度。从60年代至70年代中后期，行政复议制度遭到破坏。这是由于当时特殊历史情况决定的，80年代以后，行政复议制度逐渐得以恢复与发展，截止目前我国已有100多部法律法规规定了行政复议的内容。1990年12月24日国务院发布了《行政复议条例》，特别是1999年10月1日《中华人民共和国行政复议法》的颁布实施将我国的依法行政推进到了一个新的阶段。

　　二、我国行政复议制度存在的问题

　　《行政复议法》实施以来，复议机关受理了大量的行政案件，解

　　决了许多行政争议，在监督和维护行政机关依法行政保护相对人的合法权益方面起到了重要的作用，并取得了一定成就。但行政复议仍存在一些问题，影响和阻碍了行政复议制度作用的有效发挥。主要表现在以下几个方面：

　　1、行政复议制度不健全、功能难以充分发挥

　　行政复议活动中，复议机关通过运用司法程序中的一系列制度，如回避制度、举证责任制度、听证制度、告知权利等制度，对申请人

　　与被申请人之间发生的行政争议的合法性与适当性进行全面地审查，并依法定程序作出处理决定以保证复议活动的合法、准确、公正的进行。但是从《行政复议法》的规定上看，上述制度中有的尚未作出规定，有的规定的不全面，不具体，存在着诸多的缺陷。

　　《行政复议法》第23条虽然对被申请人在法定期限内向复议机关提交作出具体行政行为的有关材料和证据作了一些规定，但并没有明

　　确由被申请人提供有关证据材料是一项法定的举证义务，同时《行政复议法》对证据的种类，证据的调取，证据的保全等方面未作明确的规定，实践中对证据的效力问题也一直存在着认识上的分歧，做法也不统一，给复议机关调取证据，认定证据的效力等方面带来许多困难，影响了复议活动的正常进行以及复议效率的提高。

　　“任何人不能成为自己案件的法官”已成为一项重要的程序规则，回避制度正是这一规则的具体化，无论在民事、刑事或行政诉讼中都取得了具体的体现，《行政复议法》应当说是关于行政复议活动的程序法，但它对回避制度中的有关规定只字未提，这严重影响了行政复议的公正性。

　　《行政复议法》在复议案件立案、受理程序上作了相应的规定，但由于在制度上仍缺乏有效的监督机制，致使复议机关对复议申请人符合法定立案条件的申请仍然不按法定的程序予以立案，怕复议案件受理多了，会影响下级行政机关工作的积极性，同时根据《行政复议法》第25条的规定：“经复议的案件，复议机关决定维护原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告。”复议机关怕立案

　　后按法定程序改变的案件，申请人不服向法院提起行政诉讼自己会成为被告，因而做大量的案外的协调工作，以争取复议的“主动性”，使得复议机关在许多复议案件的立案尚采取消极的态度，能不立案尽量不立案，能推则推，能拖则拖；要么找种种理由不予受理或不予答复，要么在受理后，也尽量作维持的决定，避免当被告。

　　2、行政复议机构缺乏统一性和独立性

　　我国的行政复议机构分别隶属于各级不同的人民政府和不同的行政职能部门，各级人民政府和各级行政职能部门根据自己的实际情况设立主管行政复议的工作机构，没有一套统一的行政复议机构体系。这很难保证行政复议的公正性。

　　《行政复议法》第3条规定了行政复议负责法制工作的机构的职责，行政复议机构是行政机关内设的专门负责行政复议案件的机构，在复议活动中复议机构有调查取证，查阅文件资料组织审理复议案件，拟定复议决定，受复议机关法定代表人的委托出庭应诉的权利，即复

　　议活动中复议机关的行政复议行为，是由行政复议机构具体地完成的，但是由于复议机构是复议机关内部设置机构，其职责仅仅是审理行政复议案件，对复议案件作出调查，审理之后，只享有提出自己意见的权利，不能以自己名义独立地行使复议权，也不能以自己的名义办理复议案件。根据《行政复议法》第28条的规定，行政复议负责法制工作的机构对行政复议案件经过调查，审理后，只提出复议意见，最后仍要由行政复议机关负责人同意或者集体讨论后决定。因此从组织体制上看，复议机构的行为只是从属于行政复议机关，依附于

　　行政复议机关。这种组织体制，不利于行政复议机构在复议活动中积极地主动地发挥作用。

　　3、行政复议管辖中存在的问题

　　我国《行政复议法》规定，对国务院各部门的行政决定不服或

　　对省级人民政府的决定不服由原作出行政决定的行政机关进行复议。由作出具体行政行为的原行政机关进行复议，这一规定违背了“任何人不能成为自己案件的法官”这一古老的行政法原则。《行政复议法》第12条规定，对县级以上地方各级人民政府职能部门的具体行政行为不服申请复议的，由同级人民政府或上一级主管部门管辖。这是复议管辖“条块结合”最典型的形式，虽然体现了民主、便民的原则，但复议机构设置过于宠大，不符合“精简、效率、统一”的机构设置原则，上下级行政机关虽然存在着领导监督关系，但往往碍于情面，监督不能到位，行政相对人认为上下级行政属一家，缺乏信任感。

　　三、完善行政复议制度的思考

　　针对我国行政复议存在的问题，需要在以下方面进一步完善这一

　　重要的行政司法制度。

　　1、建立并完善行政复议的程序保障制度

　　建立并完善程序保障制度的目的，在于保证行政复议活动的公正进行，从而更加有效地监督和维护行政机关依法行政，保护相对人的合法权益，提高行政管理活动的效率。

　　目前我国《行政复议法》在对复议程序的规定上过于简单化，没有将回避制度、听证制度、证据制度、告知权利制度等程序保障制度

　　列入复议程序当中，而往往采用书面审查方式从而忽视了对相对人权利的保护，也不利于及时查明案情，使复议流于形式，最终不能真正达到其应有的立法目的。《行政复议法》设立上述保障制度，可以充分给予行政相对人陈述申辩的机会，以增强行政复议活动的公开性与透明度，有效地保护行政相对人的合法权利，有效地对行政机关依法行使职权进行监督，发挥行政复议制度在监督行政机关依法行政的力度，实现行政机关的公平和公正。

　　2、对部分抽象行政行为的复议问题

　　既然复议制度的建立是保护公民、法人或其他组织的合法权利，监督和维护行政机关依法行政，那么在对行政机关作出的抽象行政行为的处理上也应当本着这一立法的目的，以达到应有的法律效果。

　　抽象行政行为是指行政主体针对不特定行政相对人所作出的行政行为，具有向后发生普遍性法律效力并可反复适用的特点。因而对不特定行政相对人的权利义务具有广泛而特定的重要影响。例如部分规范性文件，它的违法或不公正，往往导致具体行政行为的违法或不当，并在现行体制下将置相对人于有冤无处申辩的境地。抽象行政行为作为行政行为的一种，其合法和公正，即是依法行政的重要内容，又是依法行政的前提条件即具体行政行为合法，公正的前提条件。然而，抽象行政行为在实施过程中却又往往远离行政相对人。行政相对人对抽象行政行为的实施，几乎没有任何有效的参与机会，尽管行政主体是公众意志和利益的代表者，所作的抽象行政行为一般能够体现公众意志和利益，但毕竟未经公众的表态和同意。因此，为了保证抽

　　象行政行为的合法性和公正性，使抽象行政行为为尊重行政相对人的合法权益，有必要对它进行监督。

　　3、改革行政复议管辖模式的问题

　　（1）取消由原行政机关自行管辖的形式。《行政复议法》第14条规定，对国务院各部门的具体行政行为不服申请复议的，由作出具体行政行为的各部门管辖。对省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服申请复议的，由作出具体行政行为的省、自治区、直辖市人民政府管辖。这种由原行政机关行使复议管辖权产生的弊端很多，例如不符合公正的原则，与“任何人不能成为自己案件的法官”这一行政法则相违背，更重要的是这种管辖方式缺少领导权的基础，使行政复议的管辖模式上也应当对原行政机关自行行使行政复议管辖权作必要的改革。具体的作法是，取消由原行政机关管辖的形式，明确国务院作为行政复议机关。

　　（2）改革行政复议中的由同级人民政府与上级行政机关的主管部门共同管辖的方式。《行政复议法》第12条规定，对县级以上地方各级人民政府的职能部门所作出的具体行政行为不服申请复议的，由同级人民政府或上一级行政机关主管部门管辖。这种管辖方式，虽然方便了当事人的复议申请，但最终没能从根本上消除由上级行政机关主管部门管辖复议案件所存在的固有的缺陷。行政机关上级对下级的监督，是行政机关内部的层级监督，专门监督和日常性监督，同时又带有很强的隶属性、局限性，有“自己当自己的法官”和“官官相护”之嫌，缺乏公正性、权威性和老百姓的信任度。因此，《行政复议法》

　　不加区别地规定共同管辖，缺乏理论上的基础和法律上的依据，是不科学的，有必要作以下调整：对县级以上地方各级人民政府的具体行政行为不服的，由上级人民政府行使管辖权；对县级以上地方各级人民政府职能部门的具体行政行为不服的，由同级人民政府统一行使管辖权。

　　第二篇：依法行政目前存在的问题及对策

　　依法行政目前存在的问题及对策

　　目前依法行政还不适应发展社会主义民主政治和完善社会主义市场经济体制的要求，与人民群众的愿望相比，还有相当的差距。主要表现在，一些行政机关工作人员的法治观念不够强、法律素质不够高，不善于运用法律手段解决经济和社会发展中出现的新问题；依法行政在有些地方和部门，特别是一些直接面对人民群众的基层政府和政府部门还比较薄弱；行政决策还不够科学、民主、规范；政府立法工作需要进一步加强，质量有待进一步提高；有令不行、有禁不止，随意执法、滥用执法权现象时有发生；行政监督制度、机制还不够完善，违法行政行为得不到及时纠正等。

　　解决这些问题，适应行政管理体制改革的要求，必须加快推进依法行政、建设法治政府的步伐。各级政府和政府各部门都要充分认识推进依法行政、建设法治政府的重大意义，进一步增强责任感和紧迫感，切实把这项工作摆到政府工作的重要议事日程，常抓不懈，务必抓出实效。我认为要从以下几个方面继续努力：

　　1、规范行政决策程序，大力推进决策科学化、民主化；

　　2、加快社会管理和公共服务方面的政府立法；

　　3、完善法律、规章、规范备案和审查制度；

　　4、完善行政执法，提高执法效率；

　　5、行政复议；

　　6、强化行政执法责任制；

　　7、预防、化解社会矛盾，切实维护社会稳定；

　　8、政府信息公开；

　　9、推进县、乡政府的依法行政；

　　10、进

　　第三篇：目前幼儿园亲子活动存在的问题及对策

　　目前幼儿园亲子活动存在的问题及对策

　　随着时代的进步，教育的开放改革又上了一个新的台阶，我们越来越认识到孩子的成功教育离不开老师、家长、孩子自身的三者共同努力，如何让孩子更健康、快乐的成长，如何让他们学得更好，赢在起跑线上，是我们老师和每个家长思考的问题。亲子活动是幼儿、家长、与老师三者之间的多元互动行为。它为我们协调、共同做好孩子的教育提供了一个捷径之路，因此，对于刚刚接触幼儿园的家长、对于要求家长必须参加的亲子活动来说，教师对家长的指导非常重要，因为家长的教育态度、教育能力与教育方法直接关系到亲子活动的质量。良好的亲子活动能使亲子活动顺利开展，有利于幼儿的良好习惯的养成，有利于改善亲子关系中的消极因素。因此我们从孩子入园开始，便对指导托班家长进行亲子活动就进行了探索。

　　一、目前亲子活动存在的问题

　　在我们举行的众多亲子活动中，我们发现孩子们亲子活动在幼儿

　　园的开展普遍存在着这样一些问题：首先每个家庭参加的人数不同，大多数活动是一个家长对一个幼儿，但有的会是两个家长、或祖父辈几个都来参加（尤其是第一次活动），家庭教育的不一致性在活动中会出现一些问题，加上成人太多拥挤在一个教室活动场地，会显得乱哄哄的。在这种情况下，教师组织活动很累，幼儿的注意力也易分散，其次，有许多家长在活动中看到幼儿遇到困难，往往不是用引导的方法去帮助幼儿，提示幼儿，而是代替、包办，急于求成。有的在活动中过于放任孩子，让孩子随意地乱丢乱放物品，使得一场亲子活动后，老师要花大量的精力整理物品，也许这些家长认为只要幼儿高兴就好了，特别是刚来幼儿园的亲子活动，只是让孩子熟悉一下环境、老师，不需要这么多的规矩，殊不知这反倒是害了孩子，孩子的教育要从点滴做起。在孩子的教育问题上有的注重孩子知识、技能的掌握，而忽视孩子品德的教育；有的只注重孩子身体的成长而忽视孩子的教育等等。因此幼儿园只有预先实施父母教育，提供一系列合理、有效并具有针对性的方法，协助父母教养孩子，并开展集体的亲子活动，在实际的操作中，对家长进行亲子活动指导，才能转变家长的教育观，提高家长教育能力，提高我们亲子活动的质量。

　　二、“亲子公约”促进家长观念的转变

　　针对上述问题，为了尽快让亲子活动得以顺利进行，为家长的观念在最短的时间内能适应现代的教育，我们在亲子活动的一开始便为家长制定了“亲子公约”（这在新生入园前的家长会上便会有意地介绍一些），在一开始的亲子活动前，我们又会重申，我们要求家长做到：（1）能细心的观察幼儿的言行。（2）家长要做到手勤、嘴勤。（3）要以平常的心态面对幼儿，以和平的态度与幼儿相处、以平等的位置与幼儿交谈。要理解孩子，不要急于求成，循序渐进地引导。（4）提醒幼儿自己拿收玩具、自己吃饭吃东西、自己说大小便。即：幼儿能做的事，尽量让幼儿自己去做。（5）多给幼儿掌声、多给幼儿慈爱的目光、多表扬幼儿、多与幼儿一起参与游戏。这些要求浅显易懂，给了家长许多的启示。通过公约，我们改变了一些家长的观念，让家长知道家庭是幼儿教育的第一课堂、生活即教育、孩子和家长是平等

　　的。

　　三、帮助家长掌握教育知识，在活动中提供方法的指导

　　我们面对的是刚进幼儿园的小朋友，因此我们主要让家长了解的是托班幼儿的身心发展规律、怎样为幼儿创造适宜的教育环境和幼儿在这阶段的教育重点。在亲子活动的每一次开始前，我们都会向家长交代清楚我们活动的内容与目的、要求和家长配合的一些事宜以及这样做的理由，在此我们积极向家长宣传幼儿的身心发展的特点和教育重点方法，再让家长通过参与活动、观看老师的行为，学习教育孩子的方法。

　　四、开展多形式的亲子活动

　　为了丰富幼儿园的亲子活动，提高家长的参与兴趣，同时也能更多方面的展现幼儿园的亲子教育，我们对家庭亲子活动指导形式也是多种多样的，有集体亲子游戏（包括：竞赛型游戏“我运动，我快乐”、综合型游戏“身体的秘密”、“好吃的花生”，游艺型游戏“亲子踏青活动”、操作型游戏“国庆摄影、相匡制作”、“美丽的树叶”）教育讲座“绘本阅读”、儿童教育咨询“3岁幼儿的早期教育”、家庭亲子游戏展示、提供亲子活动方法“亲子游戏汇集展”等等。

　　五、在亲子活动中注重情感的交流

　　我们的教育除了要发展孩子的认知、培养良好的个性以外，成人、家长与孩子之间的情感交流很重要，它是我们进行亲子活动的最重要目的，我们要求家长从小处着手，如：耐心教幼儿穿衣、鞋；喝水；吃饭；交朋友等方法，在孩子进步时，不吝啬给与一个鼓励、拥抱、亲吻等，让孩子在游戏过程中获得良好的情感体验，感受关心和快乐，一方面，促进亲子间的感情互动，一方面为其成长、发展打好基础。因为幼小的孩子更多的是需要爱，而不是知识和技能的掌握。我们要通过与孩子情感的交流，帮助他们在成长的道路上构建好自我。在活动中我们注重的是孩子各种能力的培养，通过和孩子一起活动，激发他们对周围事物的好奇心和探究欲望，发展孩子的认识能力、培养孩子的基本生活自理能力、提高孩子语言交往的积极性、发展语言表达

　　能力、培养孩子初步的感受美、表现美的情趣和能力。

　　六、进一步提高家长的教育能力

　　在家长接受我们的观念以后，我们在亲子活动中开始有意设计一些难题给幼儿，让幼儿产生疑问，然后我们讲解并示范给家长，让家长学会处理幼儿在活动时常见的问题，我们要求家长及时利用各种资源给幼儿全力的支持和帮助，启发和引导幼儿从多种角度思考问题；在发现幼儿产生探究意识时，我们又要求家长应适时鼓励幼儿勇于探索，给幼儿提供条件与机会，使幼儿对探索充满信心。

　　通过亲子活动，家长从中认识了了解孩子发展特点的重要，可以发现自己在观念上，教育方法上存在的问题与不足，也更愿意与老师进行交流，探讨孩子成长中的各种问题，家长也更愿意为幼儿园的教育活动开展提供帮助。

　　第四篇：目前劳动竞赛中存在的问题及对策

　　目前劳动竞赛中存在的问题及对策

　　井楼油矿

　　王新伟

　　油田进入开发后期，开采难度不断增大，油田企业面临严峻的产量和成本压力。如何不断完善和深化劳动竞赛内容，充分利用劳动竞赛这一组织形式，激发广大干部职工的工作热情，凝心聚力，为完成原油生产任务和各项经营目标而努力，需要我们进行积极的探索和认真的思考。本文就开展劳动竞赛活动中存在的问题及对策谈一些粗浅看法，不足之处敬请批评指正。

　　一、目前劳动竞赛中存在的主要问题

　　目前，我厂组织开展的劳动竞赛主要有“比学赶帮超”、“五项劳动竞赛”以及围绕产量、成本、安全等生产经营指标开展的各种专项劳动竞赛。从历年开展劳动竞赛的效果来看，由于各参赛单位组织方式不同取得的效果参差不齐，总的来看在开展劳动竞赛中主要存在以下几个问题：

　　1、竞赛指标制定的科学性还有待进一步加强

　　部分单位在竞赛中设计的竞赛指标科学性不强，最典型的是在夺油上产劳动竞赛中下达的产量指标。竞赛目标是鼓励大家积极进取、勇于创新的旗帜，但是部分单位在劳动竞赛中下达给参赛单位的指标定的太高，参赛者再努力也难以达到，不仅达不到竞赛的目的，而且也挫伤了参赛者的积极性；有的定的太低，参赛者不费力气便唾手可得，又失去了竞赛的意义。

　　2、劳动竞赛保障措施不具体，竞赛管理部门到基层指导督促少，造成劳动竞赛雷声大、雨点小，流于形式。

　　有些单位的竞赛方案从头到尾套话连篇，缺乏保障措施。往往是动员会上决心很大，动员会后一切照旧。由于制定的竞赛方案措施不具体，指导意义不强，参赛者只能摸着石头过河，竞赛效果势必大打折扣。在竞赛过程中部分管理部门到基层指导督促较少，过多地依赖于报表对竞赛效果进行评判，造成劳动竞赛雷声大、雨点小，流于形式。

　　3、劳动竞赛考核不合理，考核不严格，影响参赛者工作积极性的充分发挥。

　　科学合理的考核是使劳动竞赛顺利进行的有力保证。但在竞赛中，有些单位将竞赛考核标准定得非常笼统，操作性不强，随意性很大；有些条款缺乏可比性，缺少合理、公平、公正性；有的竞赛组织者存在好人主义思想，对考核不认真，这在一定程度上影响劳动竞赛预定目标的实现。

　　二、提高劳动竞赛实效的对策和措施

　　如何组织劳动竞赛最大限度地实现劳动竞赛的预定目标，笔者认为重点要把好以下三关：

　　1、要把好方案设计关

　　组织开展劳动竞赛，方案设计是关键。组织劳动竞赛时首先要抓住生产重点、难点和关键环节进行方案设计，在编制方案时要注意区分不同竞赛的不同特点。油田企业开展的劳动竞赛与社会上其它行业相比有自己不同的特点，一般都是围绕经济产量和安全环保指标进行方案设计。

　　第二，下达指标要尽可能做到准确。由于石油行业的特点，要做到100%的准确是不可能的，这就要求我们要尽可能考虑全面，准确

　　地去预测各种影响因素。

　　第三，必须制定出周密可行的保障措施。井楼油矿今年三季度组织开展的“大干三季度”劳动竞赛，在制定方案时整个2000字的竞赛方案，保障措施就占了1000多字，也正是因为保障措施具体可行，开展劳动竞赛一个月就见到了明显效果。

　　2、要把好督查落实关

　　把好督查落实关首先要责任到人，一要强化执行力，二要靠制度来保障。井楼油矿在“大干三季度”劳动竞赛中，将劳动竞赛的各项保障措施明确到相关专业岗，地质组和生产组具体负责竞赛保障措施的落实和现场指导，矿工会重点做好督促工作，后勤队种按照方案要求做好服务工作，各采油队值班干部夜间双岗运行，油矿按旬考核竞赛指标，每旬一表彰，每月一总结，两个月以来，“大干三季度”劳动竞赛始终按照竞赛方案有条不紊地进行。

　　3、要把好考核关

　　劳动竞赛要与职工的切身利益相结合，这是开展好劳动竞赛的“源”，离开了这个“源”，劳动竞赛就不会收到好的效果。开展劳动竞赛要取得良好的效果，调动职工的工作热情是取胜的关键。把好考核关就是要求组织者正确运用考核这一工具将职工的切身利益与劳动竞赛目标有机地结合在一起，实现劳动竞赛效益的最大化。井楼油矿在“大干三季度”劳动竞赛中，每旬对各队和全矿52个计量站产量目标和进罐率进行检查考核，对未完成任务的采油队扣罚300元，对完成任务的采油队按500元标准进行奖励，同时按照大中小三类计量站各评比出两个计量站按照200元、150元的标准进行奖励，每月组织召开一次总结表彰会，对月度优胜采油队和计量站进行表彰和经验交流，考核及时，考核到位，有利地调动了职工参与劳动竞赛的积极性。

　　总之，劳动竞赛活动的健康、持续开展，要把好方案设计、督查落实、考核奖励三关，同时活动的开展还要以各部门间的协调配合为基础，不断的创新思路，更新观念，不断赋予竞赛活动新的内涵，让竞赛活动为我所用，为企业生产经营发展服务。

　　第五篇：目前农村党支部存在的问题及对策

　　目前农村党支部存在的问题及对策

　　农村党支部是党在农村工作的全部基础，是党在农村的工作路线、方针、政策的执行者和传播者，是党联系群众的桥梁和纽带。它发挥着中央组织和地方组织所不能替代的组织群众、宣传群众、带领群众的作用，它直接与群众生活、工作、学习、战斗在一起，群众的愿望、要求、情绪、意见等，农村党支部和广大党员最了解，党的各项任务要依靠农村党支部去发动和组织群众来完成。改革开放以来，由于经济体制的变革，农村支部也出现了一系列新情况、新问题，使一些党支部的工作无法进行，有些党支部几乎处于瘫痪状态。因此，想通过调查提几点建议：

　　调查后存在的问题有：

　　1、部分党员党性观念淡化，自我意识膨胀；

　　2、党员年龄普遍老化，文化程度偏低，观念陈旧，发挥作用不够。

　　3、农民入党积极性不高；

　　4、党员流动性大，缺乏有效的管理机制；

　　5、党员教育管理工作不适应目前新形势的要求。

　　一、现就出现的这些问题分析如入：

　　党的十一届三中全会以后，我国农村实行了以家庭联产承包为主要形式的农业生产责任制。它的建立和推行，一方面适应了农业生产特点和我国农村生产力发展水平，极大地调动了亿万农民的生产经营积极性，促进了农村经济的快速发展，另一方面，又给农村党支部的建设带来了一系列新情况和亟待解决的突出问题。主要表现是：

　　（一）部分党员党性观念淡化，自我意识膨胀

　　改革开放和发展市场经济使农民和农村党员的商品意识、自我意识大为增强，外出经商、打工成为时尚，这给党员教育管理工作带来了相当的难度，据调查有30%的党员经常在外打工，不良风气和腐败现象有所滋长，出现了对党的前途信心不足，党性观念淡化的离心倾向。出现了“包产到了户，不要党支部”的错误认识。

　　（二）党员年龄普遍老化，文化程度偏低，观念陈旧，作用发挥

　　不够

　　由于历史和现实双重因素，目前农村党员队伍中绝大多数为过去历次政治运动中发展的党员，观念陈旧，年龄趋于老化，文化程度偏低，据调查东街党支部村党

　　员68%是老年人，年轻人数只占到党员的10%，而且50%的党员是小学以下文化程度，大部分没有担任村干部，除了种自己的责任田，为家庭搞一些副业收入外，不知如何发挥党员作用。党的十一届三中全会以前，他们受“以粮为纲”农业生产方针影响较深，多数只会种田干农活，不会搞别的。十三届三中全会以后只知道种好自己的几亩责任田，不饿肚子有饭吃，大都没有学到农村实用技术和务工经商等本领，黄土地捆住了他们的手脚，大山遮住了他们的眼睛，小农经济意识根深蒂固，缺乏市场经济观念和意识，缺乏技术，无资金，怕冒风险，致富又没有门路，常为自个生活困扰，无力带领群众致富，发挥不了党员先锋作用。

　　（三）农民入党积极性不高，导致农村党员队伍比例偏小，支部班子后继乏人

　　实行农业生产责任制后，农村多数干部不是忙于自己家里的责任田，就是忙于做生意，搞劳务，很少与群众接触。不少地方的农村党支部长期不开展活动，有的比较偏辟的地方的支部几乎处于瘫痪状态。不研究组织发展工作，甚至压抑年青农民特别是比自己有能力的人入党，怕丢了自己的“位子”。加之群众看不到干部和党员的作用，觉得“各种各的责任田，管他党员不党员”，现在的招工、征兵什么的，又不讲政治条件，不入党照样当农民，还不被管束，还免得群众议论说闲话。特别是由于党内腐败现象的滋长蔓延，损害了党在群众中的威望，群众有了看法，自然不愿向党组织靠扰。

　　（四）党员流动性大，缺乏有效的管理机制

　　家庭联产承包责任制的推行，从切身利益上极大的调动了农民的劳动生产积极性，提高了劳动效率。加之人多地少的特定条件，按人口平均承包土地的农家，每户有一个主体劳动力，一至二个辅助劳动力就可以干完全部的农活，而且农忙时间过后，劳动力大部分时间闲着。这些长年和季节性的剩余劳动力，受市场经济开放性和求利性原

　　则的支配，出门务工经商做生意，形成了出外打工的庞大队伍。据调查八里的几个支部中，90%的男性公民经常在外打工。越来越多的党员也加入了他们的行列。对于这些流动党员，目前还没有有效的管理办法。已建立的制度，由于落实困难和落实不力，多数做了样子。党员外出不请假，不登记，回来不汇报在外期间不过组织生活，连党费也不能及时缴纳。长期脱离组织，成了“没娘的孩子”无人管，也够不着管，久而久之，就与党组织的关系疏远了，感情淡化了，享受不享受党员权利、尽不尽党员义务，对他们来说成为无所谓的事情，他们似乎仅仅是个名义党员而已，更不知如何发挥党员的作用。

　　（五）党员教育管理工作不适应当前新形势的要求，党员先锋模范作用得不到充分发挥

　　农业生产责任制的推行和市场经济体制的建立，农民有了生产经营自主权，但集体没有了统一经营的家业，使党支部失去了牵制党员的“笼头”。旧的方法不适应，新的办法又没在或难于奏效。面对新的情况，不知怎样开展工作，开会活动连人都叫不来，连“三会一课”和一年一度的民主评议党员工作也难以进行，似乎党务工作和党员活动成了令人生厌的事情。加之支部和村委会一样，多忙于应付乡镇党委、政府布置的中心工作。如“催粮要款，刮宫引产，还要搞烤烟生产”等行政事务。挨家挨户的“摇门栓子”要钱，搞计划生育罚款，抬家具、背粮食，与党员和群众在切身利益上发生了矛盾冲突，产生了对立情绪，干部工作得不到群众甚至党员的理解和支持，辛辛苦苦工作，不仅个人家庭生活和经济收入受影响，甚至连一年公有的一点工资报酬也难以兑现，还要受人气，落瞒怨，时常遭受不明事理群众的无理纠缠以至报复。因此使干部产生了畏难情绪和后顾之忧，对工作搞应付差事，要么干脆放下担子不干，致使支部工作处于软弱焕散或瘫痪状态。

　　二、加强农村基层组织建设的对策

　　农村工作千头万绪，最根本最关键的问题就是抓好农村党支部建设。农村党支部建设，必须以邓小平建设有中国特色社会主义理论为指导，坚持“两手抓，两手都要硬”的方针，不断加强和改进农村党

　　员教育和管理工作，充分发挥农村党支部的领导核心作用和共产党员的先锋模范作用，把农村党支部真正建设成为团结和带领群众执行党的路线、方针、政策和致富奔小康的坚强堡垒。

　　（一）发展壮大集体经济，减轻群众负担，增强党支部凝聚力和吸引力

　　近年来，全国不断涌现的先进村经验证明了只有发展壮大集体经济，农民才能有共同富裕的可靠依托，农村党支部才能有凝聚群众的物质基础。因此，必须教育广大农民群众坚持走社会主义道路，树立共同富裕和脱贫致富奔小康的宏伟目标。充分认识发展壮大集体经济的重要性。其次，要从实际出发，选准发展壮大集体经济的好路子，按照三条途径，来发展壮大集体经济，带领群众脱贫致富。一是先要清理财务，把集体的财物管好用好，使其增值，出现干部工资不向群众摊派。二是立足本地资源，培植主导产业，实现各种统筹款不向群众摊派。三是要学习先进村发展壮大集体经济的先进经验，选择好经营方式，搞好经营管理，实现群众从集体经济，才能充分显示社会主义集体经济的优越性，巩固农村党支部的地位，增强农

　　村党支部的凝聚力，吸引力和战斗力。

　　（二）努力提高农村党员干部的综合素质，注重加强党支部后备力量建设

　　1、提高农村党员干部的综合素质，搞好农村各项工作，仅靠党支部一班人是不够的，必须依靠全体党员干部的力量，因此，应按照江泽民同志提出的“讲学习、讲政治、讲正气”的要求，用“双学”内容武装全体党员干部的头脑，帮助他们解放思想，提高认识，增强其贯彻执行党的基本路线的自觉性，用社会主义市场经济理论和科技知识武装全体党员、干部，提高其领导经济工作的能力和带领群众脱贫致富的本领，并能熟练掌握一至二门适用本地需要及实用技术。同时帮助他们提高管理水平，学会适合市场经济体制的现代化经济管理知识和管理手段。

　　2、精心选拔培养党支部后备队伍。要坚持群众路线，实行民主推荐与组织考察相结合的办法，广开选人渠道，努力建立一支数量充足，质量可靠的村级后备干部队伍。不断优化新时期农村党员队伍结构，培养和选拔一大批跨世纪接班人。充分认识做好发展优秀中青年农民入党工作的紧迫性和重要性，加强农村党支部建设，加强和改善党对农村工作的领导结合起来，努力把那些政治素质好，有一定致富能力的中青年农民培养成为党在农村带领广大群众进行改革和建设的骨干力量。

　　（三）以“五个好”为目标，全面加强农村党支部建设

　　农村党支部的建设，从各地的成功经验看，重要的是抓好“五个好”建设。一是建设一个好班子，尤其要有一个好书记，能够带领群众坚决贯彻执行党的路线、方针、政策；二是培养锻炼一支好队伍，共产党员能够发挥助手和后备军作用；三是选准一条发展经济的好路子，充分发挥当地优势，加快农民脱贫致富奔小康的步伐；四是完善一个好经营机制，把集体统一经营的优越性和农户承包经营的积极性结合起来，增强经济发展的活力，引导和帮助农民走共同富裕的道路；五是健全一套好的管理制度，体现民主管理制度，保证工作有效运转，使农村各项工作逐步走上制度化、规范化的轨道。从而带领广大群众走向共同富裕的道路。

相关热词搜索： 行政复议制度存在的问题 行政复议 制度